KÜ BH 2021/214
KÜ BH 2021/214
2021.07.01.
Nem jogszerűtlen a normatív szabályozás szerint történő támogatásmegállapítás pusztán attól, hogy nem intézmények szerint, hanem az ellátottak száma alapján rendeli kalkulálni és meghatározni a rendelkezésre bocsátott költségvetési forrás összegét [2017. évi C. törvény (Kvtv.) 40. § (1) bekezdés, 2. melléklet, 7. melléklet].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes mint nem állami köznevelési intézményt fenntartó a nem állami köznevelési tevékenységhez kapcsolódó támogatásokkal (a továbbiakban: támogatás) kapcsolatban a fenntartott intézmények tevékenységére tekintettel 2018. január 31-én kérelmet terjesztett elő az alperesnél a 2018. évre beadott igényjelentésében közölt tények és a 2018/2019 tanévi (2018. október 1-jei) nyitó köznevelési statisztikai becsült létszámadatok alapján költségvetési támogatás megállapítása iránt. Az alperes határozatában megállapította a felperes 2018. évi támogatásra való jogosultságát. A felperes 2018. október 31-én a Magyarország 2018. évi központi költségvetéséről szóló 2017. évi C. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 40. § (1) bekezdése alapján, annak 2. és 7. sz. mellékletére, valamint a nemzeti köznevelésről szóló törvény végrehajtásáról szóló 229/2012. (VIII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: rendelet) 37/C. § (4)–(6) bekezdésére tekintettel kérelmezte a BPM-ÁHI/1686-3/2018. iktatószámú határozatban megállapított köznevelési célú támogatások módosítását. Az alperes a felperes elszámolásában szereplő adatok figyelembevételével a köznevelési feladat ellátásával összefüggő állami támogatásokkal kapcsolatban 29 418 535 Ft jogosulatlan igénybevételt állapított meg a felperes terhére határozatában, amely ellen a felperes keresettel élt. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 24.K.30.982/2019/16. számú ítéletében az indokolási kötelezettség megsértése miatt a támadott határozatot megsemmisítette és a hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte.
[2] Az alperes ezt követően a BPM-ÁHI/4871-3/2019. számú határozatával (a továbbiakban: határozat) ismét megállapította, hogy a felperest 29 418 535 Ft támogatási különbözetből eredő visszafizetési kötelezettség terheli. Döntése indokolásában a Kvtv. 40. § (1) bekezdés e) pontjára, a Kvtv. 2. számú melléklet III. 5. a) alpontjára, a Kvtv. 2. számú mellékletének VI. pont 5. l) alpontjára, a Kvtv. 7. számú mellékletének V. pont 1. alpontjára hivatkozott. Az intézményi gyermekétkeztetési támogatás körében, a támogatás összegének alapjául szolgáló számított dolgozói létszámot 24,54 főben állapította meg, kiemelve, hogy az irányadó jogszabályok alapján a jogcím jogosultja a települési önkormányzat, valamint azzal azonos módon a magán köznevelési intézmény fenntartója. A számítási módszert meghatározó jogszabályhely nem határoz meg intézményt vagy intézményenkénti létszámot, hanem csak feladatellátási, intézménytípusonkénti bontásban utal a létszám meghatározására [Kvtv. 2. melléklet VI., „Kiegészítő szabályok” 5. l) alpontja]. A normák a fenntartó feladatellátásához köthető, a feladatellátási helyeken étkeztetett összes ellátott száma alapján 5 kategóriasávot állítanak fel. A gyermekétkeztetés esetében a feladatellátási helyek száma és a számított dolgozói létszám megállapítása fenntartónként történhet, mivel a Kvtv. külön nem nevesíti az intézményenkénti számítást. Ezt támasztja alá az is, hogy a fenntartók az oktatásért felelős miniszter és a kincstár által közösen meghatározott adatlapokon nyújtják be kérelmeiket, és csak a 2018. évi pótigénylés/lemondás „fenntartói” adatlapokon tüntethetik fel a feladat-ellátási helyek számát, intézményi adatlapokon erre nincs lehetőség.
A keresetlevél és a védirat
[3] A felperes keresetet terjesztett elő a határozat ellen, kérve elsődlegesen annak megváltoztatását akként, hogy az őt a Kvtv. 2 sz. melléklet III. 5. a) pontjában meghatározott jogcímen megillető támogatás összegét 65 455 000 forintban állapítsa meg a bíróság. Másodlagosan kérte a határozat megsemmisítését és az alperes új eljárás lefolytatására kötelezését. Sérelmezte, hogy 2018. január-augusztus között 17, 2018. szeptember-december között 18 feladatellátási helyen ellátott összesen 1024,1 étkezőre a finanszírozható dolgozói létszám fenntartói összesített létszáma 34,45 fő, amely alapján a teljes évre e jogcímen járó támogatás összege 65 455 000 Ft lenne. Ezzel szemben az alperes a finanszírozható dolgozói létszámot a Kvtv. 2. számú melléklet III. 5. a) pontjában foglaltakat sértő módon 24,54 főben állapította meg, amely kalkuláció eredményeként a teljes évre e jogcímen járó támogatás összege 46 626 000 Ft, vagyis a saját számításánál 18 829 000 Ft-tal kevesebb. Az alperes által alkalmazott módszer eszerint sérti a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) 1. § (1) bekezdésében alapelvi elvárásként rögzített egyenlő bánásmód követelményét, valamint a gyermekek intézményi étkezéshez való, az Nkt. 46. § (3) bekezdésében biztosított jogát. Az Nkt. 4. §-ában szereplő értelmező rendelkezések 7. pontjával egybehangzó a Kvtv. „intézményi étkeztetésre” vonatkozó rendelkezése, kiemelve, hogy feladat-ellátási helye nem a fenntartónak, hanem a köznevelési intézményeknek van.
[4] Az alperes védiratában kérte a kereset elutasítását, mivel a szabályozás struktúrája alapján a jogalkotó a fenntartókat – és nem az intézményeket – kívánta felruházni a támogatásra való jogosultsággal.
A törvényszék döntése
[5] A Fővárosi Törvényszék 107.K.704.790/2020/15. számú, 2020. december 7-én kelt ítélete szerint a kereset nem megalapozott. A törvényszék szerint a jogszabály rendszertani értelmezéséből nem következik a dolgozói létszám intézményenkénti meghatározásának, majd az így kapott adatok fenntartói szinten való összesítésének szükségessége. A Kvtv. melléklete a támogatási összegnek az ellátotti létszámhoz való arányosítása érdekében a dolgozói létszám számítási módjának meghatározása során kategóriákat állít fel, a szabályozási struktúra ilyen módon kifejezetten figyelemmel van az ellátottak és a feladatellátási helyek számától függő támogatási összegre, míg más, nem nevesített és kifejezett szempontot, így az intézményenkénti dolgozói létszámot – amely adott esetben az ellátottak számához jobban igazodó dolgozói létszámot eredményezhetne – viszont nem enged figyelembe venni.
[6] A norma több helyen használja az „intézményi étkeztetés” fogalmat, azonban csupán a támogatás elnevezéseként (Kvtv. 2. melléklet III. pont első mondata), nem pedig a támogatásra jogosult fenntartót megillető összeg kiszámítására vonatkozó módszerre vonatkozóan, az ugyanis nem a Kvtv. fogalmi meghatározása felől közelíthető meg. A kérdéses fogalommal a jogszabály mindvégig az ellátás igénybevételének formájára utal, amely értelmezést megerősíti az is, hogy a jogszabály fogalmi rendszere „fenntartói étkeztetést” nem ismer. A támogatás jogosultja a fenntartó, aki az ellátást intézménye(ke)n keresztül valósítja meg, és akinek a kötelessége az intézményi ellátás biztosítása a támogatás felhasználásával. Ezzel összefüggésben a felperes hivatkozott a Kvtv. 7. melléklet VI.2. pontjára is, az azonban a fenntartó kötelezettségét rögzíti (miszerint a támogatást az intézményeknek a működésük biztosítása érdekében a megadott határidőben át kell adnia), és nem vonatkoztatható a dolgozói létszám meghatározásának módszerére, a kettő között ilyen összefüggés nincs.
Az Nkt. 4. §-ának 7. pontjába foglalt, a feladatellátási hely fogalmának definicíója a feladatellátási hely meghatározását az intézményhez köti. A gyermekétkeztetés az intézményeken keresztül valósul meg, és a Kvtv. alapján az intézményi gyermekétkeztetés a támogatott cél, ez azonban az ellátás kereteit jelenti, mely – külön nevesített rendelkezés nélkül – nem értelmezhető úgy, hogy a dolgozói létszám számításának matematikai képletét intézményi szinten kellene alkalmazni.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[7] Az ügyben a felperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, melyben kérte az elsőfokú ítéletnek a közigazgatási cselekményre kiterjedően történő hatályon kívül helyezését és az alperes új eljárása kötelezését. Másodlagosan kérte a törvényszék ítéletének hatályon kívül helyezése mellett annak új eljárásra utasítását. Álláspontja szerint helyes jogalkalmazással az étkezők számát, az intézmények feladatellátási helyeinek megfelelő függő tényezőt és ezáltal a finanszírozható dolgozói létszámot intézményenként kell először meghatározni és az így meghatározott intézményenkénti számított dolgozói létszámok összesítésével lehet a fenntartói összesítést meghatározni. Így a fenntartott összesen 6 köznevelési intézménynek 2018. január-augusztusi időszakban 17, továbbá 2018. szeptember-december időszakban 18 feladatellátási helyén intézményenként megállapított finanszírozható dolgozói létszámokat összesítve 34,45 főt eredményez.
[8] Tekintettel arra, hogy az alperes által alkalmazott számítási mód nem differenciál a feladatellátási helyek között, az alperes által alkalmazott összesítő adatok alapján nem határozható meg a gyermekétkeztetéssel összefüggő támogatás intézményenkénti pontos összege. Erre kizárólag a felperes által alkalmazott módszer szerint van lehetőség, ha figyelembe vesszük az intézményenkénti létszámot és feladat-ellátási helyet, kizárólag ezek figyelembevételével határozható meg az egyes intézményekben alkalmazható dolgozói létszám. Az alperes által alkalmazott módszer eredményeként a támogatás szétosztása után az egyes intézményekre lényegesen kevesebb támogatás jut, mintha önállóan – a feladat-ellátási helyeket intézményenként összesítve – vesszük figyelembe a gyermeklétszámot. A felperes szerint ennek eredményeként, az alperes által alkalmazott módszer egyértelműen sérti az Nkt. 1. § (1) bekezdésében alapelvi elvárásként rögzített egyenlő bánásmód követelményét, valamint a gyermekek intézményi étkezéshez való, az Nkt. 46. § (3) bekezdésében biztosított jogát.
[9] A felperes szerint a dolgozók nem a fenntartóval, hanem az intézményekkel állnak munkaviszonyban, a fenntartói szintű összesítés ebből a szempontból is téves, különös tekintettel a fenntartónak a Kvtv. 7. sz. melléklet VI.2. pontja alapján fennálló kötelezettségére, miszerint a fenntartónak át kell adnia a támogatást a fenntartott intézményének.
[10] A fentiek alapján a Fővárosi Törvényszék 107.K.704.790/2020/15. számú ítélete az alábbi jogszabályokat sérti a Kvtv. 2. számú melléklet III.5.a) pontját; az Nkt. 1. § (1) bekezdésében alapelvi elvárásként rögzített egyenlő bánásmód követelményét, valamint az Nkt. 46. § (3) bekezdésében biztosított jogot, az Nkt. 4. §-ában szereplő értelmező rendelkezések 7. pontját, a Kvtv. 7. sz. melléklet VI.2. pontját. Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében az elsőfokú ítélet hatályában fenntartását kérte.
A Kúria döntése és jogi indokai
[11] A felülvizsgálati kérelem nem megalapozott.
[13] A Kúriának azt kellett vizsgálnia, hogy a felperes által fenntartott intézményekben elhelyezett gyermekek étkeztetésének kiadásaihoz kapcsolódó, a felperest megillető támogatási összeg meghatározása során a dolgozói létszám kalkulálásának megítélését a törvényszék jogszerűen végezte-e. A dolgozói létszámot elegendő-e az alperes álláspontjával egyezően a felperesre, mint fenntartóra vonatkozó összesített adatok alapján kiszámítani, avagy – ahogyan azt a felperes állítja – intézményenként kell-e meghatározni a dolgozói létszámot, majd az így számított létszámot összesíteni.
[14] A Kvtv. 40. § (1) bekezdés e) pontja szerint az Országgyűlés a köznevelési feladat ellátására a gyermek-, tanulói étkeztetéshez az óvodai, általános iskolai, középfokú iskolai, kollégiumi étkeztetés támogatására a köznevelési intézményt fenntartó nemzetiségi önkormányzat, továbbá az egyházi és magán köznevelési intézmény fenntartója részére az általa biztosított gyermek-, tanulóétkeztetéshez a 7. melléklet V. pontja szerint támogatást állapít meg. A Kvtv. 7. mellékletének V. pont 1. pontja értelmében a nevelési-oktatási intézmény fenntartóját kötött felhasználású támogatás illeti meg a 2. melléklet III. 5. pont a) alpont alapján, azaz a települési önkormányzatokat megillető támogatásnak megfelelően.
[15] A 2. melléklet hivatkozott alpontja konkretizálja az intézményi gyermekétkeztetés kapcsán az étkeztetési feladatot ellátók utáni bértámogatás összege meghatározásának módját, egyúttal rögzíti azt is, miként kell megállapítani azt a számított dolgozói létszámot, mely után 1 900 000 forint/számított létszám/év mértékű támogatásra jogosult a fenntartó.
[16] A 2. melléklet III. 5. pont ab) alpontja az ellátottak számától függően felállított 5 ellátotti kategóriában külön-külön megadja azt a matematikai képletet, amelynek alapján a dolgozói létszámot ki kell számítani. Jelen esetben az 501-1000 közötti ellátotti létszámra vonatkozó képlet alkalmazandó, ami Dsz = (100/25 + (500-100)/60 + (1000-500)/70 + (L- 1.000)/75 + Lk/25) ¤ F, ahol Dsz = az adott évre számított dolgozói létszám két tizedesjegyre kerekítve, L az adott évre elismert – kollégiumi, externátusi étkeztetettek kivételével – aa) alpont szerinti összes ellátotti létszám; Lk = az adott évre elismert kollégiumi, externátusi létszám; F = a gyermekétkeztetési feladatellátási helyek számától függő tényező, mely feladatellátási helyek száma szerint meghatározottan növekvő.
[17] A Kvtv. 2. melléklet VI. pont 5. l) alpontja szerint a III.5. jogcím szempontjából az óvodai, iskolai, kollégiumi és externátusi étkeztetést igénybe vevő gyermekek, tanulók 2018. évi becsült átlaglétszáma és az étkezési napok száma alapján tervezhető, illetve igényelhető a támogatás. A számítási képletben ez úgy jelenik meg, hogy kifejezetten sem az ellátottak számától függő változót (L), sem a feladatellátási helyek számától függő változót (F) nem szűkítik az intézményekre, így a teljes fenntartói dolgozói létszám határozandó meg a fenntartói összesített ellátotti szám és feladatellátási hely számát tartalmazó képlet alkalmazásával. Az ellátottak létszáma tekintetében a Kvtv. 7. sz. melléklet VI.5. pontja emellett kifejezetten utal a „a fenntartónként összesített mutatószám” meghatározására az átlagbéralapú támogatás számítási módszerének rögzítése során.
[18] A jogszabály tehát az étkeztetést igénybe vevő számának meghatározásakor nem az intézményenkénti létszámadatok figyelembevételét írja elő, hanem a teljes ellátotti létszámot. A képlet egyes tényezői vonatkozásában a jogszabály nem tartalmaz arra utalást, hogy azokat a számítás során nem fenntartóként összesítve, hanem intézményenként elkülönülten kellene figyelembe venni, így a dolgozói létszám a jogszabály alkalmazásában a fenntartói dolgozói létszámot jelenti, annak megállapítására (nem pedig az intézményi dolgozói létszámra) kell a kategóriasávonként megadott képletet alkalmazni.
[19] Emellett a jogszabály szerint a támogatás összege az önkormányzat által foglalkoztatottak béréhez és az ehhez kapcsolódó szociális hozzájárulási adóhoz (2. melléklet III. 5. pont) kapcsolódik, így a dolgozói létszám meghatározása is – miután a norma kifejezetten nem utal az intézményenkénti dolgozói létszám külön meghatározására – kizárólag az önkormányzat, illetve az egyházi köznevelési intézmény más, meghatározott fenntartójának összesített adataira (L, LK, F) épülő képlet használatával történik.
[20] A számítási módszert leíró rendelkezések valamennyi érintett struktúrájú fenntartóra általános jelleggel rögzítik a támogatás alapja (dolgozói létszám) kiszámításának módját: az egy absztrakt matematikai képleten alapul, amely valóban nem veszi figyelembe, hogy az egyes fenntartó hány intézményt tart fenn, ugyanakkor tekintettel van az ellátottak és a feladat-ellátási helyek számára. A Kúria a törvényszékkel egyezően állapítja meg, hogy a dolgozói létszám számítására nincs kihatással az, hogy valamely fenntartó hány intézményt tart fenn, amennyiben ez releváns lenne, akkor – az ellátottak és a feladatellátási helyek számához hasonlóan – valamilyen kifejezett módon megjelenne a jogszabályban.
[21] Kétségtelen tehát, hogy a felperes számítása nem jogszerű, és ennek megállapítása az alperes, majd a törvényszék részéről helytálló.
[22] A felperes szerint továbbá az alperes által alkalmazott módszer, amely feladatellátási és intézménytípusonként való bontásban utal a létszám meghatározására, amely ugyanakkor nem intézményhez, hanem a fenntartói szinthez köthető, egyértelműen sérti az Nkt. 1. § (1) bekezdésében alapelvi elvárásként rögzített egyenlő bánásmód követelményét, valamint a gyermekek intézményi étkezéshez való, Nkt. 46. § (3) bekezdésében biztosított jogát.
[23] A Kúria egyetért a törvényszéki ítélet indokolásával, miszerint a jogalkotó által meghatározott, a dolgozói létszám meghatározására alapított számítási képlet objektív és absztrakt matematikai modellen alapul, amely figyelemmel van az összes ellátotti létszámra és a feladatellátási helyekre is, így azonos feltételek esetén biztosított az arányos támogatás. A képlet ugyan nincs tekintettel az intézmények szintjén számított dolgozói létszámra, ez azonban, miután a képlet egységesen alkalmazandó minden fenntartói struktúrára, nem eredményezheti az egyenlő bánásmód sérelmét. Nem tesz különbséget az ellátottak vonatkozásában sem, tehát az ő jogaik sem sérülnek pusztán ezáltal. Önmagában az, hogy a felperes tekintetében magasabb lenne a támogatás összege, ha külön számítanák a dolgozói létszámot, diszkriminációnak nem minősül. Már csak azért sem, mert másik számítás, más fenntartóknak mutatna előnytelenebb eredményt. A támogatások indikátorainak meghatározása elvileg az erre irányuló döntés--elő-készítési folyamat során tehető általában vitássá az érdekeltek által, a jogalkalmazás során jellemzően már nem.
[24] A felperes felveti az intézményfinanszírozás kérdését is. A számítási módok eredményei közötti eltérés oka ugyanis az ügyben az, hogy az alperes az étkezők számát nem feladatellátási helyenként, hanem fenntartói szinten összesítve vette figyelembe, és a feladatellátási helyek számánál szintén nem intézményenként alkalmazta a Kvtv.-ben rögzített „F függő tényezőt”, hanem egységesen 1,3-mal szorzott. A felperes szerint továbbá az étkezők számát, az intézmények feladatellátási helyeinek megfelelő függő tényezőt, és ezáltal a finanszírozható dolgozói létszámot először intézményenként kell meghatározni és az így kalkulált dolgozói létszámok összeadásával lehet a fenntartói összesítést megadni. Álláspontja szerint ezt a jogértelmezést támasztja alá a Kvtv. 7. számú melléklet VI. 2. pontja is.
[25] A Kvtv. 7. sz. melléklet VI. 2. pontja alapján fennálló kötelezettség szerint a fenntartónak át kell adnia a támogatást a fenntartott intézményének. A felperes kifogásolta, hogy az alperes által alkalmazott számítási mód nem differenciál a feladatellátási helyek között, és az így kapott összesítő adatok alapján nem határozható meg a gyermekétkeztetéssel összefüggő támogatás intézményenként való pontos összege. Emiatt az egyes intézményekre kevesebb támogatás jut, mintha önállóan, a feladatellátási helyeket intézményenként összesítve kerülne figyelembevételre a gyermeklétszám. A Kúria szerint a feladatellátási helyeken alapuló indikátor maga ettől még nem kifogásolható, hiszen az intézményfinanszírozás is csak egy a támogatásszámítási, illetve támogatási gyakorlatok között. Ha a megállapítás módja szabályozott, az alkalmazás pedig ennek megfelelő és az nem nyilvánvalóan alapvető jogokba ütközően diszkriminatív, akkor pusztán az indikátor adott meghatározásának módja miatt, ami természetszerűleg differenciál („szór”) az igénylők között, jogellenesnek ettől még nem tekinthető.
[26] A fentiek alapján a Kúria a törvényszék döntését jogszerűnek tartotta, ezért a Kp. 121. § (2) bekezdése alapján a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta.
(Kúria Kfv.IV.35.472/2020.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás