KÜ BH 2021/273
KÜ BH 2021/273
2021.09.01.
Nem megfelelő az adatszolgáltatás, illetve a felvilágosításadás, ha azt nem a törvény rendelkezése szerinti hatósági szempontrendszer alapulvételével, ahhoz igazodó tartalommal adják meg. A közigazgatási bíróság új eljárásra vonatkozó iránymutatás a fő szabály szerint kötelező a hatóság számára. Ettől akkor térhet el, ha a döntést megalapozó tények időközben megváltoztak, vagy olyan jogszabályi változás történt, amely a megismételt közigazgatási eljárásban is alkalmazandó. Az eljárási bírság kiszabásánál súlyosító körülményként értékelhető, ha ugyanazon eljárásban több, önállóan is bírsággal szankcionálható tényállási elem is megvalósult [2016. évi CL. törvény (Ákr.) 123. § (1) bekezdés f) pont; 2017. évi I. törvény (Kp.) 97. § (4) bekezdés; 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.) 61. § (1) bekezdés, 64/B. § (1) bekezdés].
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes 2016. szeptember 23. napján üzletrész adásvételi szerződést kötött a C. D. M. Kft.-vel (a továbbiakban: CDM). Az összefonódás egyben irányítási jogot is biztosított a felperesnek, amelyre figyelemmel a felperes a 2014. június 30-át követően benyújtásra kerülő kérelmekre rendszeresített, a vállalkozások összefonódásának a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 24. §-a szerinti engedélyezése iránti kérelem űrlap (a továbbiakban: engedélyezéses űrlap) benyújtásával kérte az alperestől az összefonódás engedélyezését.
[2] Az alperes a 2017. február 20. napján kelt VJ/87-197/2016. számú határozatával az összefonódást – nemleges szakhatósági állásfoglalásra hivatkozással – megtiltotta. A határozat felülvizsgálata iránti felperesi keresetet az elsőfokú bíróság ítéletével elutasította. A felperes fellebbezésére eljárt Kúria a 2019. december 9. napján kelt Kfv.IV.38.095/2018/10. számú ítéletével (a továbbiakban: kúriai ítélet) az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatta, az alperes VJ/87-197/2016. számú határozatát hatályon kívül helyezte, és az alperest új eljárásra kötelezte. Indokolásában elvi éllel kimondta, hogy a szakhatósági hozzájárulás hiányára figyelemmel az eljáró hatóság a saját vizsgálati körébe (hatáskörébe) tartozó kérdések vizsgálatát pusztán a költséghatékonyságra és az állásfoglalás kötőerejére hivatkozással nem mellőzheti. A Tpvt. 24. §-a szerinti olyan eljárásban, amelyben a Médiatanács szakhatósági megkeresése kötelező, a Médiatanácsnak és a versenyhatóságnak önálló felelősségi rendszerben, de az ügyfél felé egy eljárásban kell értékelnie az elé kerülő ügyet. A versenyhatósági vizsgálat hiánya megakadályozza, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket érdemben elbírálhassa. A megismételt eljárásra nézve ezért előírta a felperes kérelmének teljes körű elbírálását, a Tpvt. 30. §-a szerinti versenyjogi minősítését, majd ezt követően a határozat meghozatalát.
[3] A megismételt eljárásban az alperes a VJ/8-1/2020. számú végzésével felhívta a felperest, hogy töltse ki a 2017. január 15-én vagy azt követően létrejött összefonódások tekintetében 2018. január 1-jétől alkalmazandó, a Tpvt. 24. §-a szerinti bejelentéshez rendszeresített űrlapot (a továbbiakban: bejelentéses űrlap). A tranzakció részletes bemutatása érdekében kérte a bejelentéses űrlap kitöltési útmutatójának „Részletes piacelemzés” elnevezésű részében található kérdések megválaszolását a tervezett összefonódás által érdemben érintett piacokra, valamint a tervezett tranzakció piaci hatásaira vonatkozóan. Kérte továbbá minden, a tervezett tranzakció és annak versenyhatásai, valamint az érintett piac ismertetése céljából lényegesnek tekinthető és a bejelentéses űrlap kötelezően csatolandó mellékleteként feltüntetett dokumentumokat. Végül kérte a felperes nyilatkozatát arról, hogy történt-e módosítás a tervezett tranzakció alapjául szolgáló üzletrész-átruházási szerződésben a VJ/87/2016. számú eljárásban benyújtott változathoz képest. Szükség szerint kérte a szerződés jelenleg hatályban lévő változatának benyújtását. Indokolásában a Tpvt. 64/B. § (1) és (2) bekezdéseire utalással rögzítette, hogy a tervezett tranzakció által gyakorolt esetleges hatások felderítése érdekében szükségessé vált a meghatározott adatok és információk begyűjtése.
[4] A felhívásra – engedélyezett teljesítésihatáridő-hosszabbítást követően – megküldött adatszolgáltatásával kapcsolatban a felperes közölte, hogy az űrlapban, annak mellékleteiben, illetve az egyéb benyújtott dokumentumokban foglalt valamennyi adat és információ hiteles, aktuális és a valóságnak megfelelő. Az összefonódás-bejelentés tárgya körében kiemelte, hogy nem egy új összefonódásról van szó, az előzményi eljárásban pedig már benyújtotta az összefonódás elbírálásához szükséges adatokat. Álláspontja szerint szükségtelen és aránytalan terhet ró rá az alperes a megújult szerkezetű bejelentéses űrlap teljes körű kitöltésére kötelezéssel, hiszen már rendelkezésre állt a versenyhatások felméréséhez szükséges információk többsége, amelynek egyszerű frissítése is azonos végeredményre vezetett volna. A bejelentéses űrlap kitöltésére kötelezés jogsértő azért is, mert a kúriai ítélet folytán egy megismételt versenyfelügyeleti eljárásról van szó. A bejelentéses űrlap II. 2. 1. pontjában egyebek mellett rögzítette, hogy a CDM 2019. december 31-ig önálló tevékenységet végzett, majd 2020. január 1-jétől formálisan beolvadt egyedüli irányítójába, a CM Kft.-be (a továbbiakban: CM). Mivel a CDM cégformában történő működése eleve pusztán az összefonódás létrejöttét szolgálta, így ezen leválasztás vagy beolvasztás megismétlésének, visszaállításának semmilyen akadálya nincs a hatóságok végső döntésének függvényében. A IV.2.a) pont körében előadta, hogy az előzményi eljárásban benyújtottak változatlanul irányadók azzal a technikai különbséggel, hogy az összefonódás végrehajtásának céldátuma praktikus okból egyelőre nem kerül újradefiniálásra.
[5] A felperes vizsgálati kifogást terjesztett elő, amely 2020. június 12. napján érkezett meg az alpereshez.
[6] Az elsőfokú hatóság a 2020. június 12. napján kelt VJ/8-21/2020. számú végzésével a felperessel szemben 20 000 000 forint eljárási bírságot szabott ki.
[7] Indokolásában a Tpvt. 43/J. § (1) bekezdésére, 61. § (1) bekezdésére, 46. § (2) bekezdés a) pontjára, továbbá az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 6. § (1) és (2) bekezdéseire, valamint 64. § (2) bekezdésére hivatkozással rögzítette, hogy a felperes a bejelentéses űrlapban nem tért ki a televíziós hirdetési piac általa megjelölt szempontú szegmentációjának kérdéseire, továbbá ilyen bontás mellett nem szolgáltatott sem nézettség, sem árbevétel alapján számított nézettségi adatokat. Az érintett piacon elért részesedését árbevétel alapján számítva egyáltalán nem mutatta be. Ezzel indokolatlanul leszűkítette a piacdefiníció meghatározásához szükséges adatokra vonatkozó információk körét, amely megalapozza a tényállás feltárásának meghiúsítására törekvést.
[8] A felperes tisztában van azzal, hogy eljárása során milyen piacdefiníció mellett vizsgálja az érintett adatokat, és azzal is, hogy a hiányzó adatokat az összefonódás szempontjából jelentősnek tekinti. Nem hivatkozott arra, hogy az adatok nem állnak rendelkezésére.
[9] Ezenkívül a felperes egymásnak ellentmondó nyilatkozatokat tett, így az általa benyújtott adatok alapján nem lehet pontosan megállapítani, hogy mely vállalkozás rendelkezik irányítási joggal az összefonódás tárgyát képező online portfólió felett, vagyis mely vállalkozás, illetve vállalkozásrész tekinthető az összefonódás céltársaságának.
[10] Ezen túl a felperes magatartása az eljárás elhúzását is eredményezte, amely miatt további feltárási cselekmények elvégzésére fog kényszerülni. A felperes válasza alapján nem dönthető el egyértelműen az összefonódás tartalma, így az, hogy pontosan milyen típusú összefonódás jönne létre, azaz hogy a korábbi CDM portfólióba tartozó online felületek mint vállalkozásrész megszerzésére kerülne sor, vagy pedig azokat egy új társaságba kívánja a CM kiszervezni.
[11] A rendelkezésre álló adatok ismeretében nem állapítható meg az sem, hogy pontosan milyen online felületeket szerezne meg a felperes az összefonódás révén. A tranzakció tartalmának tisztázásáig nem tud intézkedni a Médiatanács szakhatósági állásfoglalása beszerzése iránt sem, hiszen a megszerzendő felületek pontos körének tisztázása a szakhatósági eljárás vizsgálatának is alapját képezi.
[12] Az eljárási bírság összegének meghatározásánál a Tpvt. 61. § (6) bekezdésére hivatkozással súlyosító körülményként vette figyelembe, hogy a felperes magatartása a valós tényállás feltárásának meghiúsítására irányult és az eljárás elhúzását is eredményezte. Így nemcsak ő, hanem a Médiatanács is akadályozva van a mielőbbi döntés meghozatalában. Értékelte azt is, hogy a kért adatok más forrásból nem, vagy csak jelentős nehézség árán szerezhetők be, és hogy a felperes annak ellenére nem teljesítette az adatszolgáltatási kötelezettségét megfelelően, hogy arra határ-idő--hosszabbítást is kapott. Enyhítő körülményként vette figyelembe, hogy a felperes csak részben nem teljesítette adatszolgáltatási kötelezettségét. A kiszabható bírságmaximum 6,1%-ának megfelelő összegű bírság kiszabását tartotta indokoltnak.
[13] Ezt követően az alperes kibocsátotta a VJ/8-22/2020. számú felhívását, amelyre a CM azt a választ adta, hogy a 2016. szeptember 23-án megkötött üzletrész -adásvételi szerződés már nem teljesíthető, mivel a szerződés teljesítéséhez szükséges tudomásulvétel nem állt rendelkezésre a szerződésben meghatározott 2017. július 15-i végső határidőre. Az ügylet tárgyát képező üzletrészek ma már nem léteznek, mert a CDM 2019. december 31-vel beolvadt a CM-be. A szerződés szerinti eladó nem kívánja sem a szerződés módosítását, sem új szerződés megkötését, sem a szerződéssel megvalósítani kívánt ügylet megvaló-sítását.
[14] Az alperes a VJ/8-23/2020. számú végzésével a felperest további, öt napon belüli adatszolgáltatásra, illetve felvilágosításadásra hívta fel a céltársaság, az összefonódás típusa, a felperes tulajdonába kerülő online felületek és az üzletrész adásvételi szerződés módosítása körében. A felperes a megadott határidő alatt előterjesztette válaszát.
[15] Időközben a felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a 2020. június 30. napján hozott VJ/8-31/2020. számú végzésével az eljárási bírságot kiszabó végzést helybenhagyta.
[16] Indokolásában kiemelte, hogy a jogszabályi rendelkezések mellett az adatszolgáltatási kötelezettséggel összefüggésben kiszabott eljárási bírságról szóló 13/2017. számú közleményben (a továbbiakban: Közlemény) foglalt joggyakorlatra és elvekre volt figyelemmel.
[17] A Közlemény 36-39. pontjaira utalással rögzítette, hogy a felperes nem teljes körű nyilatkozatot tett, és a feltett kérdések szükségtelenségére, irrelevanciájára hivatkozott, miközben annak ellenére nem nyújtotta be az adatokat, hogy annak elvárt körével tisztában volt, azokkal rendelkezett is, és kérelmére jelentős határidő-hosszabbítást kapott. Egyértelmű volt, hogy a korábbi versenyjogi gyakorlatban felmerült piacdefiníciókra tekintettel kell lenni, és minden ilyen reálisan szóba jövő piac esetében meg kell adni az űrlap szerinti információkat és adatokat.
[18] A felperes egyáltalán nem adott meg árbevétel alapú piaci részesedéseket a hirdetési adatokkal kapcsolatban, így irreleváns az a hivatkozása, hogy a részletes versenytársi bontásra vonatkozó adatokat az engedélyezéses űrlapban sem adott meg. Az űrlap V.4.1. és V.8.1. pontjai, az űrlapútmutató 93-94. pontjai, valamint 2.56. pontja alapján egyértelmű, hogy a piaci részesedést árbevétel alapon kötelező megadni, valamint, amennyiben az árbevétel nem megfelelő, egy megfelelő mérőszám alapján számítva is meg kell adni. A televíziós piac esetében a megfelelő mérőszám nyilvánvalóan a nézettség, online felületek esetében a látogatottság. A felperes annak ellenére, hogy a kért adatok rendelkezésére állnak, nem szolgáltatott megfelelő adatokat, illetve az általa megadott adatokat olyan formában nyújtotta be, hogy azokból nem következtethető és nem számítható ki egyértelműen a szükséges és hiányolt, piaci részesedésekre vonatkozó számadat. Az árbevételi adatok hiányában a megfelelő árbevétel alapú részesedések nem voltak előállíthatók (99. pont).
[19] A felperes egymásnak ellentmondó nyilatkozatai alapján nem lehet pontosan megállapítani, hogy mely vállalkozás rendelkezik irányítási joggal az összefonódás tárgyát képező online portfólió felett, vagyis mely vállalkozás, illetve vállalkozásrész tekinthető az összefonódás tárgyának, annak mi a pontos tartalma.
[20] A felperesnek a tranzakció aktuális tárgya, illetve a céltársaság kapcsán megfelelően és az aktuális állapot szerint kellett volna nyilatkoznia. Ellentmondásos válaszaiból azonban nem volt egyértelmű, hogy a CDM megszűnését követően mely vállalkozást/vállalkozásrészt tekinti a tranzakció céltársaságának, az pontosan milyen elemeket tartalmaz, ahogyan az sem hogy a Tpvt. 23. § (1) bekezdés a) vagy b) pontja szerinti tranzakcióról van-e szó, illetve hogy az eredeti szerződéshez képest milyen változások történtek. Emiatt újabb adatkérés vált szükségessé.
[21] Hangsúlyozta, hogy az eredeti kérelemben foglaltak teljesítése jogilag lehetetlen, hiszen az eredeti kérelemben megjelölt céltársaság már nem létezik, az beolvadással megszűnt. Az összefonódás értékelése kapcsán lényeges kérdésként vizsgálandó, hogy az összefonódást eredményező akarategyezségben, illetve az annak létrejöttében közreható lényeges körülményekben következett-e be változás.
[22] Az még nem jogsértő, hogy a felperes nem ért egyet a vizsgálat álláspontjával, az azonban már igen, ha megtagadja az elvárt lényeges adatok benyújtását, illetve saját szubjektív véleménye alapján dönt arról, hogy az eljárás lefolytatásához milyen adatokra van szükség.
[23] A Közlemény 41. pontjára utalással leszögezte, hogy a felperesi adatszolgáltatás ellentmondásossága miatt további adatkérésre volt szükség a Médiatanács megkereséséhez is. Az eljárás elhúzódása ezért tényként állapítható meg.
[24] Az elsőfokú végzést az eljárási bírság összegének meghatározása tekintetében arányosnak és megfelelőnek tartotta. Érvelése szerint a jogsértés súlyossága körében kellett értékelni, hogy a felperes magatartása a tényállás feltárásának meghiúsulására irányult és egyúttal az eljárás elhúzását is eredményezte. Kiemelt fokkal veendő figyelembe, hogy a kért adatok más forrásból nem, vagy csak jelentős nehézség árán szerezhetők be. A felperes nem tanúsított enyhítő körülményként figyelembe vehető együttműködést, a korábbi eljárásban tanúsított magatartásának nincs jelentősége a jelen eljárási bírsággal összefüggésben.
A kereseti kérelem
[25] A felperes keresetében elsődlegesen a támadott végzés elsőfokú végzésre is kiterjedő megsemmisítését, másodlagosan a jogerős végzés hatályon kívül helyezését és az alperes új eljárásra kötelezését kérte.
[26] Előadta, hogy a megismételt eljárásban az általa kitöltött űrlap lefedte az alperes által hiányolt adatokat, magatartása ezért nem irányulhatott a tényfeltárás meghiúsítására. Az űrlap és az útmutató nem jogszabály, amiatt nem érheti hátrány, hogy a hatóságtól eltérő véleménnyel volt a megadott adatok körét illetően. Nem volt elvárható tőle, hogy egy folyamatosan változó piacon valamennyi lehetséges piacdefiníció szerint különböző válaszokat dolgozzon ki. A nemzetközi szinten is elismert szakértelmére figyelemmel a hiányzó adatok az alperes által előállíthatók, becsülhetők voltak. Állította, hogy az alperes ötnapnyi várakozás miatt szankcionálta magas összeggel, miközben ő már négy éve nem döntött jogerősen a kérdésben. Az esetleges hiányosságok miatt az alperes fordulhatott volna a Médiatanácshoz, egyébként ez a szerv is kötelezhette volna őt szükség szerint adatszolgáltatásra.
[27] A bírság mértékével kapcsolatban előadta, hogy nem vehető figyelembe súlyosító körülményként a tényállás feltárásának meghiúsítására való irányultság és az eljárás elhúzódásának eredménye, mert ezek a Tpvt. 61. § (1) bekezdése szerint a bírság kiszabására okot adó tényállási elemek. Álláspontja szerint az alperes számára egyszerű matematikai műveletekkel is elérhetők lettek volna a hiányzó adatok. Kifogásolta, hogy az alperes nem értékelte enyhítő körülményként az együttműködő magatartását, és azt, hogy a megismételt eljárásban a teljes űrlapot kitöltötte.
Az elsőfokú ítélet
[28] Az elsőfokú bíróság ítéletével a keresetet elutasí-totta.
[29] A Tpvt. 64/B. § (1) bekezdésére, 61. § (1) bekezdésére, valamint az Ákr. 64. § (2) bekezdésére utalással rögzítette, hogy a hiánypótlás kiadásának szükségességét, annak tartamát érdemben nem vizsgálhatta. A perben kizárólag csak azt kellett megítélni, hogy a hiánypótlási felhívás alapján adott felperesi adatszolgáltatás jogszerű következménye volt-e a bírság, annak mértékét az alperes a jogszabályoknak megfelelően határozta-e meg.
[30] Leszögezte, hogy a felperes maga sem vitatta, miszerint csak részben tett eleget az adatszolgáltatási kötelezettségének. Az összefonódással kapcsolatos szerződés tekintetében bekövetkezett jogutódlás és a szerződés jelenlegi helyzete, tehát a fúzió tulajdonképpeni tárgya megadása körében ugyanakkor nem hivatkozott arra, hogy minden információt megadott volna.
[31] Kifejtette, hogy a Közlemény ugyan nem normatív erejű, azonban az alkalmazandó jog helyes értelmezésére vonatkozó olyan útmutató, amely az irányadó bírói gyakorlat alapján keretet ad az alperesi eljárásnak. A felperes nem mentesülhet az adatszolgáltatás alól arra hivatkozással, hogy a kért adatok nem szükségesek az alperes vizsgálatához.
[32] Megítélése szerint a felperesnek a hiánypótlási űrlap valamennyi rovatát megválaszolva, az összes kért adatot szolgáltatva kellett volna a hiánypótlását teljesítenie, nem elégedhetett volna meg azzal, hogy az előzményi eljárásban kitöltött űrlapra utal. Hangsúlyozta, hogy az alperesnek a döntését az aktuális tényekből kiindulva kell meghoznia, friss információkra volt szüksége, ezért megalapozottan kifogásolta a teljeskörűség hiányaként a négy évvel ezelőtti adatokra visszautaló felperesi adatszolgáltatást.
[33] Hangsúlyozta, hogy az űrlap valamennyi rovatának kitöltése csak akkor tekinthető a hiánypótlási kötelezettség teljes körű teljesítésének, ha a feltett kérdésekre adekvát válaszokat adnak. A kérdés irreleváns voltát a felperes legfeljebb az ügy érdemében hozott döntéssel szembeni jogorvoslat keretében sérelmezheti.
[34] Nem volt jelentősége annak sem, hogy a felperes egyébként milyen adatokat szolgáltatott, továbbá hogy ezekből az alperes milyen következtetésre juthatott, azokból milyen további adatokat számíthatott volna annak érdekében, hogy hozzájusson a hiánypótlásban kért adatokhoz. A felperes nem jelölte meg tételesen, hogy melyek voltak a számára értelmezésre szoruló kérdések, és nem utalt arra sem, hogy e körben az alperessel egyeztetést kezdeményezett volna. Annak sem adta tételes indokát, hogy mi akadályozta a tényleges válaszadásban.
[35] A felperesnek – figyelemmel az előzményi eljárásra is – a hiánypótlási felhívás után tudnia kellett, hogy milyen adatokat kell szolgáltatnia, és az sem volt kétséges, hogy rendelkezésére álltak a kért adatok.
[36] A bírság mértéke körében rögzítette, hogy a jogellenes magatartás súlyára mint mérlegelési körülményre figyelemmel nem állapítható meg a kétszeres értékelés tilalma. A felperes a „nem szolgáltatás” ténye ellenében sikerrel az „egyéb módon beszerezhetőség” tényére nem hivatkozhat. Megítélése szerint az űrlap valamennyi rovatának kitöltése önmagában nem enyhítő körülmény, ha az tartalmában nem tekinthető teljes körű adatszolgáltatásnak.
A felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem
[37] A felperes felülvizsgálati kérelmében a jogerős ítélet megváltoztatásával az alperes végzésének elsőfokú végzésre is kiterjedő megsemmisítését, szükség esetén új eljárásra kötelezéssel kérte, másodlagos kérelme az ítélet hatályon kívül helyezésére és az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására, valamint új határozat hozatalára való utasítására irányult.
[38] Előadta, hogy az elsőfokú bíróság a megismételt eljárásban nem az irányadó jogszabályokra alapozta döntését. A Tpvt. 95/E. § (1) és (2) bekezdéseiben foglalt átmeneti rendelkezésekre figyelemmel jogsértő volt a bejelentéses űrlap kitöltésére való kötelezése.
[39] Az alperestől nem kapott hiánypótlási felhívást, az alperes adatkérésére kitöltött űrlap nem minősül hiánypótlásnak.
[40] Hangsúlyozta, hogy a bejelentéses űrlap valamennyi kérdését teljeskörűen megválaszolta.
[41] Az eljárt bíróság túlterjeszkedett az alperesi megállapításokon, érvelése szerint a valódi kérdés az, hogy elvárható-e tőle mint ügyféltől az, hogy a felé konkrétan meg nem fogalmazott hatósági kérdéseket is megválaszolja, illetve, hogy a konkrétan fel nem tett kérdések megválaszolásának állítólagos elmulasztása alapot adhat-e súlyos eljárási bírság kiszabására, bármilyen visszakérdezés, illetve valódi hiánypótlási felhívás nélkül.
[42] Kiemelte, hogy soha nem tett olyan tartalmú nyilatkozatot, amelyben elismerte volna, miszerint nem, vagy csak hiányosan szolgáltatta a kért adatokat. Az elsőfokú ítélet kísérletet sem tett arra, hogy valóban összevesse az alperesi kérdéslistát a válaszaival.
[43] Jóhiszeműen bízhatott abban, hogy változatlan eljárása azonos elbírálás alá fog esni. Az eltérést a bejelentéses űrlap kifejezetten megendi, a kitöltés során pedig közel szó szerint megismételte az előző eljárásban benyújtott űrlapban adott válaszait, akkor azokat az alperes nem kifogásolta.
[44] Állította, hogy a fúziós űrlap kitöltése esetén a tényfeltárás meghiúsulására irányuló szándék értelmezhetetlen. Egy fúziós eljárásban eleve kizárható, hogy a tényfeltárást szándékosan akadályozza, hiszen minél később születik meg az engedély, annál tovább áll fenn a függő jogi helyzet. A legjobb tudása szerint meghatározta az általa érintett piacnak minősülő piacot, amelyhez nemcsak az azt alátámasztó érvelést adta elő, hanem megadott minden olyan alapadatot és mérőszámot is, amely alapján az alperes által azonosított alternatív érintett piacok részesedései is kiszámíthatók voltak. Ha a piacdefiníciójával az alperes nem értett egyet, akkor – az adatok máshogy történő csoportosításával – könnyűszerrel kiszámolhatta volna azokat a kifejtett válaszai alapján.
[45] Álláspontja szerint az eljárás elhúzódásának eredményezése is értelmezhetetlen. A bírság kiszabásának időpontjában már közel négy éve volt folyamatban az eljárás éppen az alperes jogsértő magatartása miatt. A tisztázó jellegű visszakérdezéssel eltelt mindösszesen öt nap súlyos aránytévesztést jelent egy ilyen hosszú időre visszanyúló eljárásban. Az alperes nem a korábban feltett kérdéseket ismételte meg, hanem további vizsgálati irányokat kívánt tisztázni. Megjegyezte, hogy az alperesnek lehetősége lett volna ettől függetlenül a Médiatanácshoz fordulni.
[46] Érvelése szerint a kúriai ítélet egyértelműen meghatározta a megismételt eljárás vizsgálati irányait, ennek átértelmezése nem képezhette volna a megismételt eljárás tárgyát. A megismételt eljárásban nem az ő, hanem az alperes feladatkörébe tartozott a céltársaság szándékainak közvetlen felderítése. Az ilyen típusú megkeresések nem minősülhetnek indokolatlan eljárási cselekményként egy fúziós eljárásban, és nem is terhelhető az ő oldalára, hiszen az összefonódás engedélyezéséig ő és a céltársaság egymástól független vállalkozásnak minősülnek.
[47] Hangsúlyozta, hogy a CDM az alperesnek megküldött adatszolgáltatásával egy időben neki is tájékoztatást adott arról, hogy nem kívánja a továbbiakban végrehajtani az összefonódást, amelyről még aznap értesítette az alperest.
[48] A bírság kiszabása körében hiányolta a speciális és generális prevenciós célok érvényre juttatását, ilyet nem jelölt meg az alperes a bírság indokaként. A tényállás feltárásának meghiúsulására irányuló és az eljárás elhúzását állítólagosan eredményező magatartás nem szolgálhat egyben súlyosító tényezőként is. Nem minősülhet kiemelten súlyosító körülménynek, hogy a hiányolt adatokat az alperes más forrásból nem, vagy csak jelentős nehézségek árán szerezhette volna be, hiszen azok egyrészt rendelkezésére álltak, másrészt egyszerű matematikai műveletekkel kiszámíthatók voltak.
[49] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását indítványozta, annak helyes indokaira figyelemmel.
A Kúria döntése és jogi indokai
[50] A felülvizsgálati kérelem nem alapos.
[51] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 120. § (5) bekezdésére figyelemmel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt.
[52] A Kúria szerint az eljárt bíróság a pontosan és törvényesen megállapított tényállásból lényegében helytálló jogi következtetésre jutott. Vizsgálta az eredeti közigazgatási eljárás, továbbá a megismételt eljárás teljes anyagát, a kúriai ítéletet, a felek perbeli nyilatkozatait, beadványait, a bizonyítékokat egyenként és összességükben, a megelőző eljárásban megállapított tényállással összevetve értékelte, amely alapján helyesen állapította meg, hogy a kereset nem alapos. Kifejtett indokait a Kúria – kisebb pontosítással – jogszerűnek, megalapozottnak tartja, a felülvizsgálati kérelemre figyelemmel a következőket hangsúlyozza.
[53] A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 109. § (4) bekezdése kimondta, hogy a hatóságot a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság határozatának rendelkező része és indokolása köti, a megismételt eljárás és a döntéshozatal során annak megfelelően jár el.
[54] Az Ákr. 123. § (1) bekezdés f) pontja szerint a döntést meg kell semmisíteni, illetve vissza kell vonni, és szükség esetén új eljárást kell lefolytatni, ha a tartalma ellentétes a közigazgatási bíróság adott ügyben hozott határozatával. A Kp. 97. § (4) bekezdése értelmében a bíróság határozatának rendelkező része és indokolása a megismételt eljárásban köti az eljáró közigazgatási szervet.
[55] A felhívott törvényi rendelkezések értelmében fő szabály szerint a közigazgatási hatóság köteles a megismételt eljárásban a bíróság iránymutatását követni, az ítélet rendelkező részétől vagy az indokolásban kifejtettektől való eltérés általában a döntés megsemmisítését eredményező jogszabálysértésnek minősül. A megismételt eljárásban hozott határozat jogszerűsége körében a közigazgatási bíróságnak azt kell megítélnie, hogy az eljárást a hatóság az ítéleti iránymutatás keretei között folytatta-e le, az eljárást lezáró döntés összhangban áll-e az ítéletben foglaltakkal.
[56] A megismételt eljárásban azonban nemcsak az ítéletnek kell megfelelni, hanem az irányadó eljárási törvények rendelkezéseit szem előtt kell tartani. A Kp. 85. § (2) bekezdése a korábbi törvényi szabályozással és a kialakult töretlen bírói gyakorlattal összhangban kimondja, hogy a bíróság a közigazgatási tevékenység jogszerűségét – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a megvalósításának időpontjában fennálló tények alapján vizsgálja. Ebből következik, hogy megváltozott tényállás esetén a hatóságot nem köti az ítéletben foglalt előírás. A megváltozott tényállás miatt nem lehet semmisségre hivatkozással a döntést megsemmisíteni azon az alapon, hogy a közigazgatási szerv eltért a bíróság ítéletétől. A megalapozott döntés feltétele a valóságnak megfelelő, releváns tényállás feltárása. A megismételt eljárásban ezért figyelemmel kell lenni a döntés szempontjából jelentőséggel bíró tények megváltozására is, nem létező, valótlan tényre határozat nem alapítható.
[57] Szintén nem köti a hatóságot a bírói ítéletben foglalt előírás, ha időközben a jogszabály jellege, vagy kifejezett rendelkezése folytán a megismételt eljárásban már a megváltozott jogszabályi rendelkezéseket kell alkalmazni. A megismételt eljárásban hozott határozatnak is törvényesnek kell lennie, azaz adott esetben jogszabályi változás is felmentést adhat a bírósági ítéletben foglaltak követése alól.
[58] A fentiek értelmében az alperesnek a kúriai ítéletnek megfelelően az összefonódással kapcsolatos hatósági eljárást meg kellett ismételnie, ennek során alapvetően az új eljárásra vonatkozó iránymutatást kellett követnie, de vizsgálnia kellett azt is, hogy van-e az abban foglaltaktól eltérésnek helye a tények megváltozása vagy az alkalmazandó jog megválasztása okán.
[59] Az alperes szerint az összefonódással kapcsolatos releváns tények megváltoztak, hiszen a VJ/8-1/2020. számú végzésében következetesen a tervezett tranzakcióval és nem az eredeti, a 2016. szeptember 23. napján kötött üzletrész-adásvételi szerződéssel összefüggésben fogalmazott meg felhívást. A megváltozott tényállásra figyelemmel vetette el a Tpvt. összefonódás engedélyezésére vonatkozó szabályait, helyette írta elő a Tpvt. módosított rendelkezéseinek alkalmazásával a bejelentéses űrlap kitöltését.
[60] A Tpvt 64/B. § (1) bekezdése szerint a vizsgáló felhívására az ügyfél köteles közölni a tényállás tisztázásához, illetve az eljárás eredményes lefolytatásához szükséges adatot.
[61] A Kúria annyiban pontosítja az elsőfokú bíróság ítéletének indokolását, hogy a tényállás felderítéséhez, illetve az érdemi döntés meghozatalához nem szükséges adatokat, információkat az ügyfélnek nem kell megadnia, az ilyen felhívás nem teljesítése miatt őt hátrány nem érheti. A hatósági felhívás indokoltsága, jogszerűsége ezért vitatható, nincs szó arról, hogy az ügyfél minden körülmények között köteles a közigazgatási szerv felhívását teljesíteni. A közigazgatási bíróság – erre vonatkozó kereseti kérelem alapján – a felhívás szükségességét, annak tartalmát érdemben is vizsgálhatja.
[62] E pontatlanságnak azonban az ügy érdemét illetően különösebb jelentősége nem volt, hiszen az eljárási bírságot kiszabó végzés meghozatalát megelőzően erre nézve kifogás nem érkezett az alpereshez a felperestől, másrészt pedig az adatszolgáltatás és a felvilágosításkérés az eljárás jogalapja, kereteinek kijelölése, azaz a tényállás tisztázása, illetve az eljárás eredményes lefolytatása szempontjából feltétlenül indokolt volt.
[63] A Kúria szerint nincs különösebb jelentősége annak, hogy az adatszolgáltatásra, felvilágosításadásra vonatkozó felhívást a Tpvt. rendszerében összefoglalóan lehet-e hiánypótlási felhívásnak nevezni. A törvényi szabályozásból ugyanis egyértelműen következik, hogy a tényállás tisztázása körében felhívás akkor is kiadható jogszerűen, ha azt nem előzte meg egy hatósági felhívás nem megfelelő teljesítése.
[64] A Tpvt. 61. § (1) bekezdése szerint eljárási bírság szabható ki azzal szemben, aki az eljárás során olyan cselekményt végez, vagy olyan magatartást tanúsít, amely az eljárás elhúzására, a valós tényállás feltárásának meghiúsítására irányul, vagy azt eredményezi, vagy kötelezettségét egyébként önhibájából megszegi.
[65] A felperes csak állította, hogy a Tpvt. 95/E. § (1) és (2) bekezdéseire figyelemmel a bejelentéses eljárás alkalmazásának nem volt helye, ám erre az általa nyújtott adatszolgáltatásból, annak hiányos, illetve ellentmondásos tartalmából alappal következtetni nem lehetett. Erre vonatkozó állítását a felülvizsgálati eljárásban sem sikerült bizonyítania.
[66] Mivel az engedélyezéses eljárás és a bejelentéses eljárás lényegileg különbözik egymástól, ezért alapvetően téves az a felperesi érvelés, miszerint a jelen eljárásban adott válaszai szinte szó szerint megegyeznek az engedélyezéses űrlapban adott válaszaival.
[67] A felperes a Tpvt. 64/B. § (1) bekezdésén alapuló felhívást akkor sem teljesítette volna, ha a bejelentéses űrlap valamennyi kérdését valóban megválaszolta volna. Az alperes a felhívásban kifejezetten előírta az űrlap kitöltési útmutató, „Részletes piacelemzés” elnevezésű részében található kérdések megválaszolását az összefonódás által érdemben érintett piacokra, valamint a piaci hatásokra vonatkozóan. A felhívásból, az űrlap tartalmából, a kitöltési útmutató leírásából, illetve az engedélyezési eljárásból a felperes nagyon is tudatában volt annak, hogy az alperes nézettség- és piacirészesedés-adatok alapján is vizsgálni fogja a piacot. Az árbevétel alapú piaci részesedés megadása kötelező volt, függetlenül attól, hogy az engedélyezéses eljárásban erre nézve kellett-e adatot szolgáltatni vagy sem. Az elsőfokú határozat 8. oldala és a támadott határozat 99. pontja részletesen meghatározza, hogy milyen adatokat nem, vagy nem teljeskörűen szolgáltatott a felperes. Ezért minden alapot nélkülöz a konkrét kérdések hiányára vonatkozó érvelése és nem helytálló az az előadása sem, miszerint nem derül ki a végzésből, hogy mely válaszait kifogásolta az alperes.
[68] A Tpvt. 43/J. § (1) bekezdése szerint az összefonódás-bejelentést a Gazdasági Versenyhivatal által a honlapján közzétett formátumú, megfelelően kitöltött összefonódás-bejelentési űrlapon kell benyújtani. Az összefonódás-bejelentésnek az elintézéséhez szükséges valamennyi tényt, adatot tartalmaznia kell, és ahhoz csatolni kell az űrlapban megjelölt iratokat.
[69] Az, hogy a felperes az űrlap minden rovatába írt valamit, nem jelenti a kérdés teljes körű megválaszolását. Ez ugyanis azt feltételezné, hogy a rovatokat az alperes elvárásának megfelelően töltse ki. Függetlenül tehát attól, hogy a Közlemény, a bejelentéses űrlap, illetve a kitöltési útmutató nem minősül jogszabálynak, a Tpvt. rendelkezéseiből fakadóan a felperes mégis köteles volt azok figyelembevételével kitölteni az űrlapot. Kétségtelen, hogy az űrlap esetenként eltérő válaszadásra is ad lehetőséget, ám ennek körében – a Tpvt. rendelkezése alapján – az alperes által meghatározott piacdefiníció, a piaci hatások vizsgálatának módszertana nem kifogásolható. Ha a felperesnek valamely kérdésre adott válasz mibenléte tekintetében kétségei támadtak, úgy az űrlapban is megjelenő tájékoztatásnak megfelelően egyeztetést kezdeményezhetett volna az alperesnél.
[70] A felperesnek nem valamennyi lehetséges piacdefiníció szerint kellett a válaszait megadnia, csupán a felhívásban megjelölteket kellett volna teljesítenie.
[71] A felperes lehet, hogy szó szerint nem állította, miszerint nem, vagy csak hiányosan szolgáltatta a kért adatokat. Az viszont tény, hogy a bejelentéses űrlap V. pontjában a piacelemzés körében több helyen is rögzítette, hogy a saját piacdefiníciója szerint adja meg válaszait. Ez más szavakkal azt jelenti, hogy az űrlapot az alperes útmutatójának megfelelően nem, vagy csak hiányosan töltötte ki. Tartalmilag ugyancsak elismerésnek minősül azon nyilatkozata is, miszerint az általa megadott alapadatok és mérőszámok alapján az alperes a saját piacdefiníciójának alapulvételével kiszámolhatta volna a piaci részesedéseket.
[72] A Kúria hangsúlyozza, hogy az összefonódással kapcsolatos közigazgatási hatósági eljárásban is az alperes köteles a tényállást tisztázni és bizonyítani, ám a felperes érdekkörébe tartozó adatokat nem kell felkutatnia. A kérelmet előterjesztő, illetve a bejelentést tevő ismeri a saját helyzetét, nála lelhetők fel az eljárás lezárásához szükséges adatok, így az ő feladata, hogy az elbíráláshoz szükséges információkat megadja. Ennek terhét az alperesre át nem lehet hárítani. E körben további magyarázatra szorul, hogy ha a piaci részesedések könnyűszerrel kiszámolhatók voltak, akkor ezt miért nem tette meg maga a felperes, a kért információkat miért nem az alperes által meghatározott piacelemzésnek megfelelően adta meg.
[73] Egy fúziós eljárásban valóban az lenne az érintett vállalkozások érdeke, hogy az eljárás minél előbb érdemben befejeződjön. Ebből azonban még nem következik, hogy kizárt a felperes tényfeltárás meghiúsulására irányuló szándéka. Éppen az ügy mielőbbi befejezése érdekében kellett volna a bejelentéses űrlapot a felhívásban foglaltaknak megfelelő tartalommal kitölteni.
[74] A felperes válaszaiból a tranzakció tárgya, tartalma, a céltársaság személye sem volt megismerhető. A felperes ellentmondásosan nyilatkozott; úgy utalt a 2016. szeptember 23. napján történt szerződésre, hogy az abban meghatározott határidő már eltelt, a tranzakció szerinti eladó már megszűnt, sőt mint utóbb kiderült, a jogutód cég a jogügyletet nem kívánja. Az alperes erre vonatkozó külön felhívása ellenére a felperes az aktuális állapotnak megfelelő, hiteles, valóságos információt – erre vonatkozó állításával szemben – nem adott.
[75] A céltársaság szándékainak felderítése a felperes érdekkörébe tartozik, hiszen az eljárásban az összefonódást, annak az érintett piacra gyakorolt lehetséges hatását kellett vizsgálni. Megállapodás hiányában ennek szükségessége kérdőjeleződik meg.
[76] Az összefonódás lényegi tartalmi elemei az űrlap alapján nyilvánvalóan nem állapíthatók meg, emiatt a tényállás tisztázása körében még a kiinduló alapot is fel kellett deríteni.
[77] A fentiek szerint a felperes alappal nem tudta cáfolni, hogy adatszolgáltatása, illetve felvilágosításadása a valós tényállás feltárásának meghiúsítására irányult.
[78] Az eljárás elhúzására irányuló, vagy azt eredményező magatartás eljárási bírsággal szankcionálható. A Tpvt. 61. § (1) bekezdése további feltételt nem határoz meg, így akár az eljárás egynapos késedelme is eljárási bírság alapjául szolgálhat a törvény rendelkezése szerint. Alaptalanul hivatkozott ezért a felperes arra, hogy a visszakérdezéssel összefüggésben csupán öt nap telt el. Ennek a bírság kiszabása körében lett volna jelentősége, ám ilyen összefüggésben a felperes keresetet nem terjesztett elő. Egyébként a felperes által hivatkozott nyolcnapos elintézési határidőhöz képest az ötnapos időintervallum is jelentősnek bizonyul.
[79] Megjegyzi továbbá a Kúria, hogy az eljárás elhúzódása körében értékelni kell azt is, hogy a felperes kérelmére az alperes meghosszabbította a válaszadási határidőt, és ennek ellenére voltak hiányosak, illetve nem megfelelők az általa szolgáltatott adatok, a kérdésekre adott válaszai.
[80] Az ügy végleges lezárását – a kúriai ítélet értelmében – az alperes jogsértő döntése, illetve az eljárás megismétlésének szükségessége akadályozta, az ügy végleges lezárásának elhúzódása jórészt az alperesre vezethető vissza. Ez azonban nem jogosítja fel a felperest arra, hogy magatartásával maga is hozzájáruljon az eljárás további elhúzódásához. Ő – az alperes jogsértésétől függetlenül – a saját magatartása miatt szankcionálható.
[81] A kúriai ítéletnek megfelelően a megismételt eljárásban az alperes köteles volt a Médiatanácsot megkeresni, mindaddig azonban, amíg a fúzió lényeges elemei nem tisztázódtak, érdemi megkeresésre nem volt lehetőség. Az ezzel ellentétes felperesi érvelés ugyancsak megalapozatlan.
[82] A felperes még a felülvizsgálati eljárásban sem adott választ arra, hogy miért nem tudta legalább a meghosszabbított határidő alatt teljesíteni a felhívásban foglaltakat.
[83] A bírság kiszabása körében jogszabálysértés megjelölése nélkül hiányolta a felperes a speciális és generális prevenciós célok érvényre juttatásának alperes általi kifejtését. A Tpvt. 61. § (6) bekezdése felsorolja az eljárási bírság kiszabásánál figyelembe veendő szempontokat. A prevenciós cél ezek között nem szerepel. Ennek oka nyilvánvalóan az, hogy az erre vonatkozó mérlegelést a jogalkotó végezte el, amikor meghatározott feltételek fennállása esetére a bírság kiszabásának lehetőségéről rendelkezett.
[84] Az alperes által értékelt súlyosító körülmény a kétszeres értékelés tilalmába éppen a felperes által hivatkozott okból nem ütközik. Mivel mind a tényállás feltárásának meghiúsítására irányuló, mind az eljárás elhúzását eredményező magatartás külön-külön is alapul szolgálhat az eljárási bírság kiszabására, ezért, ha egyazon eljárásban mindkettő fordulat is megvalósul, akkor az súlyosító nyomatékkal értékelhető a bírság összegének meghatározása során. Az adatok alperes általi beszerzésével kapcsolatos felperesi elvárás az előzőek szerint nem volt alapos, ezért az érvelése a bírság kiszabása körében sem foghatott helyt.
[85] A fentiekre figyelemmel a Kúria a Kp. 121. § (2) bekezdésének alkalmazásával a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta, mert az nem sérti a felülvizsgálati kérelemben megjelölt jogszabályi rendelkezéseket.
(Kúria Kfv.III.37.217/2021.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás