KÜ BH 2021/324
KÜ BH 2021/324
2021.11.01.
Önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. Az azonos vagy hasonló életviszonyokra vonatkozó szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. A szabályozás horizontális széttagolása ugyancsak ellentétes a Jat. 3. §-ával. A normavilágosság követelményébe beletartozik továbbá, hogy a rendelet szabályozástechnikailag se legyen hibás [2015. évi CLXIV. törvény (Kertv.) 2. § 5. pont, 3. § (1) bek., (4) bek.; 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) 2. § (1) bek., 3. §].
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes PQD-DSQ azonosító számmal rendelkező elektromos rollere 2020. augusztus 21-én a Budapest, V. kerület Vigadó tér 1. szám alatti – a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) alperes tulajdonában álló – közterületen volt kihelyezve. Az első fokon eljáró Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatal jegyzője (elsőfokú hatóság) a 2020. október 13. napján kelt VIII/K-17565/2/2020. számú határozatával a felperest közterület rendeltetéstől eltérő használata miatt 350 000 (háromszázötvenezer) forint közigazgatási bírsággal sújtotta, ezzel egyidejűleg a PQD-DSQ azonosító számmal rendelkező elektromos roller visszaadását elrendelte. Határozatát az önkormányzatnak a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 3/2019. (II. 1.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 3. § (1) bekezdésének ca) pontjára alapította, míg a bírság összegét a közigazgatási szabályszegések szankcióinak átmeneti szabályairól, valamint a közigazgatási eljárásjog reformjával összefüggésben egyes törvények módosításáról és egyes jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szóló 2017. évi CLXXIX. törvény 3. § (1) bekezdésében meghatározott körülmények mérlegelésével állapította meg. A felperes fellebbezése folytán eljáró önkormányzat a 2020. december 18. napján kelt 730/2020. (XII. 11.) számú határozatával a felperes fellebbezését elutasította és az elsőfokú hatóság határozatát helybenhagyta.
[2] A felperes az önkormányzat ellen keresetet terjesztett elő, melyben elsődlegesen az első- és másodfokú határozatok megsemmisítését, másodlagosan a másodfokú határozat megváltoztatását, és az abban foglalt 350 000 forintos bírság összegének 20 000 forintra leszállítását kérte. Indítványozta továbbá a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 144. §-a alapján az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárás kezdeményezését, a bírósági eljárás felfüggesztése mellett. Kifejtette, hogy az Ör. a párhuzamos jogalkotás tilalmába és a normavilágosság követelményébe ütközik, ezért indokolt az idevonatkozó rendelkezések visszamenőleges (ex tunc) hatállyal történő megsemmisítése.
[3] Az önkormányzat perbeli védiratában a kereset elutasítását kérte, minden vonatkozásban fenntartotta a határozatában foglaltakat. A szabályozásra eszerint a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 143. § (4) bekezdésének d) pontjában rögzített törvényi felhatalmazás alapján kerül sor. Állította, hogy az Mötv. 23. § (5) bekezdés 4. pontjában foglalt feladatának tesz eleget, miszerint a kerületi önkormányzat feladata különösen az általános közterület-felügyeleti hatáskör a kerület közigazgatási határán belül, melynek végrehajtása érdekében alkotta meg az Ör.-t.
Az indítvány és az önkormányzat álláspontja
[4] A Kp. 144. §-a értelmében a bíróság az eljárás felfüggesztése mellett a Kúriánál indítványozta az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárást. A keresettel támadott határozat az Ör. 3. § (1) bekezdésének ca) pontjába ütköző jogsértés elkövetése, azaz elektromos roller bérbeadása miatt szankcionálta a felperest, így a bírósági felülvizsgálat ezen jogszabályhelyre irányul.
[5] Az Ör. 3. §-a a közterület használatával kapcsolatos szabályokat tartalmaz, melyek a bíróság megítélése szerint nem tartoznak a közösségi együttélés tárgykörébe. Ezt támasztja alá az önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használati rendjéről szóló 22/2018. (XII. 19.) önkormányzati rendelet. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdése alapján a normavilágosság sérül azáltal, hogy az Ör. közösségi együttélés szabályozására felhatalmazó rendelkezések alapján Budapest Főváros közigazgatási területére és a tulajdonában álló közterületre is szabályokat tartalmaz. Az Ör. 3. § (1) bekezdés ca) pontjában foglaltak megsértésének a közösségi együttélés általános szabályaival ellentétes magatartássá nyilvánítására és az ehhez kapcsolódó szankció szabályozására az önkormányzat nem kapott felhatalmazást sem az Mötv. 8. § (2) bekezdése, sem a 143. § (4) bekezdés d) pontja alapján.
[6] A bíróság álláspontja szerint helytállóan hivatkozott a felperes arra is, hogy az Ör. és a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Kertv.) szabályozása között szoros összefüggés mutatható ki, miszerint az Ör. által meghatározott közterületen tiltott bérbeadási tevékenység a Kertv. fenti értelmezése szerinti közterületi értékesítésnek minősül. Az Ör. a Kertv. felhatalmazó rendelkezéseinek a megkerülésével alkotott rendelkezést tartalmaz, mely a Kertv.-vel párhuzamosan szabályozza a közterületi bérbeadási tevékenységet. Egyben a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) rendelkezéseivel párhuzamosan szankcionálja annak megsértését, ezért az a Jat. 3. §-ában foglalt párhuzamos jogalkotás tilalmába ütközik. Az Ör. 3. § (1) bekezdés ca) pontjának jogosulatlan közterületi értékesítés szabálysértési tényállással való egyezősége okán az Ör. önmagával is ellentétes, figyelemmel az Ör. 1. § (1) bekezdésének második fordulatára.
[7] A bíróság a fentiekre figyelemmel a Kp. 144. §-a értelmében az önkormányzattal szemben a Kúriának az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárását kezdeményezte az előtte folyó per tárgyalásának felfüggesztése mellett.
[8] A Kúria a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése szerint felhívta az önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére. Az önkormányzat védiratot nem nyújtott be.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[9] Az indítvány megalapozott. Az indítványt a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A Kp. 139. §-a és 141. § (1) bekezdése értelmében alkalmazandó Kp. 85. § (1) bekezdése szerint az Ör. törvényességének elbírálása az indítvány keretei között történt.
I.
[10] Az indítvánnyal célzott önkormányzati rendeleti rendelkezés a következő.
[11] Az Ör. 3. § (1) bekezdésének címe: Közterület rendeltetéstől eltérő használata. Ennek c) pontja szerint „[Aki] közterületen zaklató, másokat zavaró módon árusít, osztogat vagy szolgáltatást nyújt”, „ca) közterületen az [Ör.] 4. § (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott eszközöket bérbe vagy kölcsönbe adja”, közigazgatási bírsággal sújtható.
[12] Az indítvánnyal érintett, a közigazgatási cselekmény idején alkalmazandó további önkormányzati rendeleti rendelkezések a következők.
[13] Az Ör. 1. § (1) bekezdésében foglaltak értelmében: „A rendelet hatálya kiterjed minden természetes és jogi személyre, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre (a továbbiakban: aki), aki Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület közigazgatási területén az e rendeletbe ütköző cselekmények valamelyikét követi el,”
[14] Az Ör. 4. § (1) bekezdése szerint, „aki a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzat közigazgatási területén, a közterületeken lévő gyalogutakon és gyalogos övezetekben (zónákban) – táblával jelzett területen – elektromos vagy más gépi meghajtású közlekedési-, sport-, szabadidős vagy turisztikai eszközzel (pl. segway, elektromos kerékpár, elektromos roller, hoverboard, elektromos gördeszka stb.), illetve meghajtásának módjától függetlenül személyszállítási szolgáltatást végző három- vagy több kerekű eszközzel (pl. riksa stb.) közlekedik,” [...] „természetes személyek esetén kétszázezer forintig, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek esetén kétmillió forintig terjedő közigazgatási bírsággal sújtható.”
[15] Az Ör. 4. § (2) bekezdése szerint: „Az (1) bekezdésben meghatározott cselekmény miatt a közterület-felügyelő a közigazgatási szabályszegések szankcióinak átmeneti szabályairól, valamint a közigazgatási eljárásjog reformjával összefüggésben egyes törvények módosításáról és egyes jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szóló 2017. évi CLXXIX. törvény 3. § (5)–(8) bekezdésének alkalmazásával ötvenezer forintig terjedő helyszíni bírságot szabhat ki.”
[16] A Kúria előzetesen megállapította, hogy az indítvánnyal érintett rendelkezések hatályban vannak az indítvány elbírálásakor is.
II.
[17] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat [a) pontjában] rendeletalkotásra. Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”.
[18] Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése szerint az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
[19] Az Ör. bevezető része szerint a rendelet megalkotására az Mötv. 8. § (2) bekezdése szerinti feladatkörben a 143. § (4) bekezdésének d) pontjában kapott felhatalmazás alapján, a közösségi együttélés alapvető szabályainak és ezek elmulasztása jogkövetkezményeinek szabályozása céljából került sor.
[20] A Kertv. 1. §-ában foglaltak szerint e törvény hatálya [...] a kereskedelmi tevékenység, a kereskedelmet kiszolgáló szolgáltató, valamint a kereskedelmi jellegű turisztikai szolgáltató tevékenységek folytatásának, továbbá a termékek forgalmazásának alapvető követelményeire és ellenőrzésére terjed ki.
[21] A Kertv. 2. § 5. pontja határozza meg a forgalmazás fogalmát, mely kereskedelmi tevékenység keretében valamely termék értékesítése, fogyasztás vagy használat, illetve igénybevétel céljára ellenérték fejében történő rendelkezésre bocsátása. Ugyanezen jogszabályhely 13. pontja határozza meg a kiskereskedelmi tevékenység fogalmát, mely üzletszerű gazdasági tevékenység keretében termékek forgalmazása, vagyoni értékű jog értékesítése és az ezzel közvetlenül összefüggő szolgáltatások nyújtása a végső felhasználó részére, ideértve a vendéglátást. A 14. pont értelmében közterületi értékesítés a közterületen, illetve közforgalom számára nyitva álló helyen végzett kiskereskedelmi tevékenység.
[22] A Kertv. 3. § (4) bekezdése szerint külön törvény, eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet vagy – a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló törvénytől eltérően – az e törvény felhatalmazása alapján kiadott kormányrendelet a közrend, a közbiztonság, az emberek, az állatok, a növények egészségének és életének védelme, a környezet védelme, közegészségügyi követelmények érvényesítése érdekében előírhatja, hogy az abban meghatározott termékek forgalmazására irányuló kereskedelmi tevékenység kizárólag a következő kereskedési formák valamelyikében folytatható, vagy az ilyen tevékenység meghatározott kereskedési formában való folytatását korlátozhatja vagy megtilthatja: [...] e) közterületi értékesítés, [...].
[23] Megállapítható tehát, hogy az Ör. által szabályozott viszony a Kertv. alapján kereskedelemi tevékenység körébe tartozó közterületi értékesítés. Az Ör. szabályozási tárgya azonban a közösségi együttélés. Az Ör. 3. § (1) bekezdés c) pontjának ca) alpontja a Kertv.-vel ellentétesen vonja kereskedelmi tevékenység korlátozását a közösségi együttélés szabályozási tárgya körébe.
[24] A Kertv. alapján továbbá a kereskedelmi tevékenységek korlátozását vagy tilalmát külön törvény, eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet vagy a Kertv. felhatalmazása alapján kiadott kormányrendelet szabályozhatja. Önkormányzati rendeletre vonatkozó felhatalmazás nincsen. Az Ör. szabályozása eredeti jogkörben alkotott szabályozásnak nem minősülhet a magasabb szintű, ugyanazon tárgyra vonatkozó jogi rendezés folytán. Felhatalmazást a Kertv. pedig nem az önkormányzatoknak ad.
[25] A Kertv. 3. § (4) bekezdés e) pontja szerint az alperesnek tehát nem volt jogszabály általi felhatalmazása arra, hogy a keresettel támadott határozatban szankcionált tevékenység szabályozására önkormányzati rendeletet alkosson, mivel a bérbeadási tevékenység szabályozását a Kertv. törvényi vagy kormányrendeleti hatáskörbe utalja. A Kertv. tartalmaz kifejezett szankciós szabályokat a kereskedelmi törvényben foglalt jogszabályi előírások esetére, a közterületi értékesítés szankciója azonban a Szabs.tv. 200/A. §-ában [jogosulatlan közterületi értékesítés] került meghatározásra.
[26] A Szabs. tv. 200/A. § (1) bekezdése alapján, aki közterületen a közterület tulajdonosának hozzájárulása nélkül árusít, szabálysértést követ el. Az indítvány alapjául szolgáló ügyben a közigazgatási cselekmény idején alkalmazandó Ör. támadott rendelkezése ezért a Szabs.tv. rendelkezésével is ellentétes. Másfelől, az Ör. hatályos állapota szerint is fennáll a kollízió a Szabs.tv.-vel, mivel nem tisztázott az Ör. szerinti közigazgatási bírság, illetve a vonatkozó Szabs. tv.-i szabálysértés tényállásainak egymáshoz való viszonya sem a jogviszony alanyai, sem pontosan tárgya, sem felelősségi alakzata tekintetében. Márpedig teljesen azonos, illetve világosan el nem határolható felelősségi alakzatra azonos szankció megállapítása, továbbá a Szabs.tv.-ben meghatározott jogviszony alkalmazási körének eshetőleges bővítése a jogviszonyhoz fűződő felelősségi alakzat világos megkülönböztetése nélkül, nem minősülhet jogszerűnek.
[27] A Jat. 2. § (1) bekezdése alapján a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető tartalommal kell rendelkeznie. A normavilágosság követelményét legutóbb a Köf.5.036/2020. számú ügyben hozott döntésében foglalta össze a Kúria.
[28] A Jat. 3. §-ában foglaltak értelmében továbbá az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. A jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes. Az Ör. jogellenesen alkalmaz egyazon tárgyra megkettőzött szabályozást.
[29] Jelen ügyet illetően a normavilágosságot eleve sérti a szabályozás fentiek szerinti kettőzése. Az önkormányzat továbbá maga is rendelkezik külön közterületi szabályozással. A szabályozás horizontális széttagolása ugyancsak indokolatlan, valamint ellentétes a Jat. 3. §-ával.
[30] A Kúria a Kertv., a Szabs. tv. és a Jat. jelzett szabályaiba ütközés miatt az Ör. 3. § (1) bekezdés c) pont ca) alpontjának jogszabály-ellenességét megállapította.
[31] Mivel az önkormányzati rendelet indítvánnyal támadott rendelkezésének megsemmisítésére bírói indítvány alapján került sor, a megsemmisített önkormányzati rendeleti rendelkezés a Kp. 147. § (1) bekezdése folytán nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
III.
[32] A Kúria a támadott Ör.-rendelkezés vizsgálata kapcsán megjegyzi, hogy az Ör. számos további belső ellentmondással terhelt. A 3. § „Aki” bevezető fordulatát jelesül az Ör. 1 §-a „definiálja” a fent idézettek szerint ekként: „minden természetes és jogi személyre, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre (a továbbiakban: aki)”, csakhogy ezzel az „aki” szó nyelvtani, azaz vonatkozó névmás jelentése a rendelet alkalmazásában kiürül. A vonatkozó névmásként való alkalmazást azonban nem mellőzték a jogszabály szerkesztői. Az ilyen szót tartalmazó rendelkezések az Ör.-ben ezért jogilag értelmezhetetlenek.
[33] Bár a Kúria az Ör. törvényességét alapvetően az indítvány keretei között vizsgálta, figyelemmel a szabályozás belső ellentmondására, valamint arra is, hogy az Ör. szövegszerűen a Nemzeti Jogszabálytár (Njt.) alapján nehezen állapítható meg (különösen számozása és alcímezése rendezetlensége okán), rámutat e hiányosságok kiküszöbölésének szükségességére. A Kúria a Kp. 143. § (3) bekezdése alapján ugyan vizsgálhatja az önkormányzati rendelet vitatott rendelkezésével szoros összefüggésben álló rendelkezések más jogszabályba ütközését, jelen esetben és az adott ügy vizsgálatának keretei között, elegendőnek tartotta a hiányosságok jelzését.
(Kúria Köf.5.015/2021.)
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás