KÜ BH 2022/250

[1] A felperes a tulajdonában álló budapesti …/3 helyrajzi számú erdőrészletekben erdőgazdálkodást folytat. Az ingatlan a Fővárosi Önkormányzat Budapest helyi jelentőségű védett természeti területeiről szóló 102/2013. (XII. 30.) Főv. Kgy. rendelet értelmében 2014. január 1. óta a Felsőrákosi-rétek helyi jelentőségű védett természeti terület részét képezi.

[2] Az erdészeti hatóság PE-06/ERDO/01038-4/2018. számú határozatában az egyik érintett budapesti erdőrészlet 0,88 hektár nagyságú területére „erdő fátlan állapotban tartása” kötelezettséget állapított meg, megváltoztatva az érvényes erdőtervet.

[3] A határozatból eredő gazdálkodási korlátozások okán a felperes Budapest Fővárosi Önkormányzat Főpolgármesteri Hivatala Főjegyzője (a továbbiakban: főjegyző) mint természetvédelmi hatóság előtt 2018. szeptember 27-én benyújtott kérelmében kártalanítás iránti igényt terjesztett elő. A főjegyző a kérelmet elutasította. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 2019. december 9-én meghozott ítéletében a határozatot megsemmisítette és a főjegyzőt új eljárás lefolytatására kötelezte.

[4] A megismételt eljárásban a főjegyző 2020. október 22-én hozott új határozatot, amellyel a felperes természetvédelmi kártalanítási igény iránti kérelmét egyrészről elutasította, hivatkozással arra, hogy a védett természeti területen a természeti kár megelőzése és megakadályozása érdekében jogszerűen előírt korlátozás vagy tilalom kártalanítási igényt nem keletkeztet. Másrészről a felperes kérelmét az ingatlan meghatározott tulajdoni illetősége vonatkozásában, mint elkésettet visszautasította.

[5] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes 2021. március 8-án kelt BP/1008/00125-3/2021. számú határozatával az elsőfokú hatóság határozatát úgy változtatta meg, hogy a felperes értékcsökkenés megtérítése iránti igényét visszautasította. A talajérték-veszteség iránti igényét elutasította azzal az indokkal, hogy az erdészeti hatóság határozata és a talaj értékének a vesztesége közötti ok–okozati összefüggés nem állapítható meg. Hatáskörét a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a járási (fővárosi, kerületi) hivatalokról szóló 86/2019. (IV. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.1.) 2. § (1) bekezdésére és a 44/A. § (1) bekezdésére alapította.

[6] A felperes eljárási és anyagi jogi jogsértésekre hivatkozással támadta az alperes határozatát kérve annak az elsőfokú határozatra is kiterjedő megsemmisítését és az elsőfokú hatóság új eljárás lefolytatására kötelezését.

[7] A törvényszék ítéletével az alperes határozatát megsemmisítette és az alperest új eljárásra kötelezte. Döntését alapvetően az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 123. § (1) bekezdés a) pontjára alapította, miszerint a döntést meg kell semmisíteni, ha az ügy nem tartozik az eljáró hatóság hatáskörébe.

[8] Kifejtette, hogy a felperes a kérelmét a természetvédelmi hatósághoz intézte, mely hatósági hatáskörrel a főjegyző rendelkezik. Az alapeljárás során a kérelmet a főjegyző egyfokú eljárásban bírálta el, azonban a megismételt eljárásban született határozat meghozatalakor (2020. október 22-én) a döntéssel szembeni fellebbezés lehetősége már fennállt. Jogszabályváltozás folytán a megismételt eljárás kétfokúvá vált.

[9] Vizsgálva a természetvédelmi hatóság hatáskörét az elsőfokú bíróság kiemelte, a Korm.r.1. 44/A. § (1) bekezdésében eljáró szervként a kormányhivatal került nevesítésre, mely a megyei és fővárosi kormányhivatalra egyaránt vonatkozhat. Vizsgálta egyidejűleg a természetvédelmi hatóságok kijelöléséről szóló rendelkezéseket is és kimondta, a környezetvédelmi és természetvédelmi hatóság és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 71/2015. (III. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.2.) 13. § (1) bekezdés c) pontja a megyei kormányhivatalt nevezi meg Budapest Főváros Kormányhivatala nélkül. A törvényszék megítélése szerint az a tény, hogy a Korm.r.2. természetvédelmi hatóságot kijelölő szabályai nem nevesítik a megyei kormányhivatalok mellett a fővárosi kormányhivatalt azt eredményezi, hogy az alperesnek természetvédelmi hatósági hatásköre nincs. Ehhez igazodik a természetvédelmi hatóságok illetékessége is, mivel a Korm.r.2. 8/A. § (1) bekezdés második mondata alapján a Pest Megyei Kormányhivatal illetékességi területe Budapest területére is kiterjed.

[10] Ezen indokok mellett a hatóság megállapította, hogy az alperesnek hatáskör hiányában a fellebbezés áttételéről kellett volna gondoskodnia.

[11] Az alperes felülvizsgálati kérelmében az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezését, az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte.

[12] A természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Tvtv.) 75. § (2) bekezdésére utalással kifejtette, a kártalanítási igény mértékéről a természetvédelmi hatóság dönt. A Korm.r.2. 8/A. § (1) bekezdése szerint területi természetvédelmi hatóságként megyei illetékességgel a megyei kormányhivatal jár el. Budapest főváros és Pest Megye területén a Pest Megyei Kormányhivatal jár el. A Korm.r.1. 2. § (1) bekezdése előírja, hogy Budapest Főváros Kormányhivatal illetékessége Budapest főváros területére, míg a Pest Megyei Kormányhivatal illetékességi területe Pest megyére terjed ki. Az alperes a Korm.r.1. 44/A. § (1) bekezdése alapulvételével hatáskörrel bírt arra, hogy elbírálja másodfokú hatóságként a főjegyző elsőfokú határozatával szemben előterjesztett fellebbezést és annak eredményeként meghozza határozatát. A fellebbezési eljárás lefolytatására másik kormányhivatal vagy más hatóság nem rendelkezett hatáskörrel.

[13] Az alperes felülvizsgálati kérelme – az alábbiak szerint – nem alapos.

[14] A felülvizsgálati eljárás kereteit a Kp. 115. § (2) bekezdése folytán alkalmazandó Kp. 108. § (1) bekezdése értelmében a felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem jelöli ki.

[15] Az elsőfokú bíróság döntését arra alapította, hogy az alperesnek a fellebbezés elbírálására hatásköre nem volt.

[16] A Kúria szerint az elsőfokú bíróság a másodfokú hatósági hatáskör kérdésében helytálló jogi következtetésre jutott.

[17] Az Ákr. 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy a közigazgatási hatóság jogszabály felhatalmazása alapján, hatáskörét a jogszabály keretei között, rendeltetésszerűen gyakorolva jár el. A 17. § szerint a hatóság a hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból vizsgálja. Ha valamelyik hiányát észleli, és kétséget kizáróan megállapítható az ügyben illetékességgel rendelkező hatóság, az ügyet átteszi, ennek hiányában a kérelmet visszautasítja vagy az eljárást megszünteti.

[18] A hatáskör az ügy intézésére való felhatalmazottságot, az ügyben való eljárási és döntéshozatali jogosultságot jelenti. Arra ad választ, hogy a különböző állami szervek közül az adott ügyet milyen típusú állami szervnek kell intéznie. A közigazgatási hatóságok hatáskörét mindig az ágazati (anyagi) jogszabályok határozzák meg. A hatáskör garanciális szabály, amely sérül, ha hiányzik a jogszabályi felhatalmazottság a hatósági tevékenység végzésére. Kétségkívül semmis tehát a döntés, ha a vonatkozó ágazati jogszabály nem az eljárt hatóságra telepítette a hatáskört.

[19] A közigazgatási bíróság a hatáskör megtartottságát erre irányuló kereseti kérelem hiányában is köteles ellenőrizni.

[20] A főszabály az, hogy a védett természeti területeken természetvédelmi érdekből elrendelt gazdálkodási korlátozás bekövetkezte esetén a Tvtv. 75. § (5) bekezdése szerint a kártalanítási igény jogalapjáról és mértékéről a természetvédelmi hatóság dönt.

[21] A Korm.r.1. 2. § (1) bekezdéséből fakadóan a megyei kormányhivatal illetékessége a székhelye szerinti megyére terjed ki. Budapest Főváros Kormányhivatalának illetékessége Budapest főváros területére, a Pest Megyei Kormányhivatal illetékességi területe Pest megyére terjed ki. A (2) bekezdés értelmében a Kormányrendelet a fővárosi és megyei kormányhivatal illetékességi területét egyes államigazgatási feladatok tekintetében az (1) bekezdésben foglaltaktól eltérően is megállapíthatja.

[22] A Korm.r.1. 44/A. § (1) és (2) bekezdése rendelkezik arról, hogy a kormányhivatal jogosult a fellebbezés elbírálására, ha az elsőfokú hatóság a helyi önkormányzat államigazgatási hatáskörben eljáró jegyzője, főjegyzője. A helyi önkormányzat jegyzője, főjegyzője államigazgatási hatáskörébe tartozó döntése tekintetében az (1) bekezdéstől eltérően törvény vagy kormányrendelet más hatóságot jelölhet ki a fellebbezés elbírálására.

[23] A Korm.r.2. 8/A. § (1) bekezdése kimondja, hogy területi környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságként megyei illetékességgel – e bekezdésben foglalt kivétellel – a megyei kormányhivatal jár el. Budapest főváros és Pest megye területére kiterjedő illetékességgel a Pest Megyei Kormányhivatal jár el.

[24] A Korm.r.2. 13. § (1) bekezdése szerint a Kormány természetvédelmi hatóságként

a) a minisztert,

b) a Pest Megyei Kormányhivatalt,

c) a megyei kormányhivatalt,

d) a fővárosi főjegyzőt,

e) a települési önkormányzat jegyzőjét

jelöli ki.

[25] A (2) bekezdés alapján természetvédelmi hatóságként – ha kormányrendelet másként nem rendelkezik – a területi természetvédelmi hatóság jár el.

[26] A Korm.r.2. 13. § (3) és (4) bekezdése 2020. március 1. napjáig akként rendelkezett, hogy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában az első fokon eljáró természetvédelmi hatóság a területi természetvédelmi hatóság, a másodfokon eljáró természetvédelmi hatóság az országos természetvédelmi hatóság. A fővárosi főjegyző és a települési önkormányzat jegyzője által természetvédelmi hatósági ügyben hozott elsőfokú döntés esetén másodfokon a területi természetvédelmi hatóság jár el. Ezt a szabályozást hatályon kívül helyezte a központi hivatalok felülvizsgálatával és a járási (fővárosi kerületi) hivatalok megerősítésével összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról szóló 379/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet 293. § (18) bekezdés 10. pontja.

[27] E módosítással azonban a főjegyző határozatával szembeni fellebbezés előterjesztésének a lehetősége nem szűnt meg, így a Kúriának abban a kérdésben kellett döntést hoznia, hogy a főjegyző, mint elsőfokú természetvédelmi hatóság határozatával szembeni fellebbezés elbírálása a Pest Megyei Kormányhivatal avagy Budapest Főváros Kormányhivatala hatáskörébe tartozik-e.

[28] A Tvtv. hivatkozott 75. § (5) bekezdése általánosan alkalmazandó főszabályként írja elő, hogy a kártalanítási igény jogalapjáról és mértékéről természetvédelmi hatóság jogosult dönteni.

[29] A Korm.r.1. általános illetékességi szabályként rögzíti, hogy a megyei kormányhivatal illetékessége a székhelye szerinti megyére terjed ki azzal, hogy a Budapest Főváros Kormányhivatala illetékessége Budapest főváros területére, a Pest Megyei Kormányhivatal illetékességi területe Pest megyére terjed ki. Ezt kiegészítve mondja ki, hogy a kormányhivatal jogosult a fellebbezés elbírálására, ha az elsőfokú hatóság a helyi önkormányzat államigazgatási hatáskörben főjegyzője, azonban a törvény vagy kormányrendelet más hatóságot jelölhet ki a fellebbezés elbírálására. A Korm.r.2. kifejezetten a fellebbezés elbírálására más hatóságot nem jelöl ki.

[30] Ellenben Budapest Főváros Kormányhivatala a Korm.r.2. értelmében nem minősül természetvédelmi hatóságnak. A felülvizsgálati bíróság meghatározó jelentőséget tulajdonít annak, hogy amikor a jogalkotó az adott jogszabályi rendelkezést a megyék mellett a fővárosra is vonatkoztatja, akkor ezt egyértelműen rögzíti a jogszabályban, vagy úgy, hogy a fővárost a megye mögött zárójelbe teszi, vagy külön is megjelöli. A Korm.r.2. azonban kizárólag megyei kormányhivatalra (kormányhivatalokra) utal, vagyis nem érti ebbe a körbe Budapest Főváros Kormányhivatalát.

[31] A Kúria a három jogszabály összevetéséből úgy értelmezte, hogy a Korm.r.2. speciálisabb olyannyira, hogy konkrétan a perbeli ügy tárgyának megfelelő ügytípusra határozza meg az eljárni jogosult szerveket. A Tvtv.-ben főszabályként rögzített azon elvet, hogy természetvédelmi hatóságnak kell eljárnia, a másodfokú eljárásra is vonatkoztatni kell még akkor is, ha a jogalkotó a másodfokon eljáró szervet külön nem nevesíti. Következésképpen a másodfokon eljárni jogosult hatóság nem Budapest Főváros Kormányhivatala, az alperesnek természetvédelmi hatósági hatásköre nincs. A másodfokú természetvédelmi hatóság jelen ügyben kizárólag a Pest Megyei Kormányhivatal lehet. Ezen jogértelmezéshez igazodik a természetvédelmi hatóságok illetékessége is, mivel a Korm.r.2. 8/A. § (1) bekezdés második mondata szerint a Pest Megyei Kormányhivatal illetékességi területe Budapest területére is kiterjed.

[32] Minderre figyelemmel a felülvizsgálati bíróság a Kp. 121. § (2) bekezdését alkalmazva a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta.