PK ÍH 2022/87.

A felperes keresetében az alperes a 2018. augusztus 13. és 2019. március 4. közötti időszakban felmerült 55 498 108 forint közterület-használati díjhátralék és ennek 2018. november 22. napjától a kifizetés napjáig járó, a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:155. § (1) bekezdésében meghatározott késedelmi kamata megfizetésére kötelezését kérte. Követelése jogalapjaként hivatkozott az 18/2015. (VI. 30.) Ökr. rendelet (a továbbiakban: Ökr.) 2. § 15. pontjára, 6. § (3) bekezdésére, 7. § (2) bekezdésére, 25. § (5) bekezdésére, 30. § (5) bekezdésére és 34. § (1) bekezdésére. Előadta, hogy a peres felek között 2018. június 11-én megkötött közterület-használati megállapodás 2018. június 1. és 2018. augusztus 31. között rendezte az alperes használatát a szerződésben megjelölt területen, 160 m²-en kedvezményes, 141 Ft/m² + áfa díjfizetési kötelezettség megállapításával, az Ökr. 35. § (3) bekezdés a) pontja alapján. A jogosulatlan túlhasználat miatt a 2018. augusztus 13. és augusztus 31. közötti időszakra ötszörös használati díjat számlázott, melyet utóbb háromszorosra mérsékelt. A 2018. szeptember 1-jétől 2018. december 3-ig terjedő időszakra egyszeres használati díj fizetendő, mert az alperes megállapodás nélkül használta a területet. Kifejtette, hogy a közterület-használat polgári jogi jogviszony, amelynek részletszabályait az Ökr. tartalmazza, meghatározva a jogcím nélküli használat ellenértékét is. Vitatta, hogy a közterület-használat engedélyezése során hatóságként, nem pedig tulajdonosi jogkörben járt volna el.

Az alperes elsődlegesen a peres felek jogvitájának elbírálására szolgáló Ökr. 7. § (1) bekezdése, 30. § (5) bekezdése és 34. § (1) bekezdése rendelkezéseinek alaptörvény- és jogszabályellenességére tekintettel a per felfüggesztése mellett a Polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 132. §-a alapján a Kúria eljárásának kezdeményezését kérte az Ökr. rendelkezéseinek megsemmisítése és a perben alkalmazása tilalmának kimondása céljából. Érdemi ellenkérelmében a kereset elutasítását és perköltsége megfizetését kérte. Kifejtette, hogy a felperes jogszerűtlenül, a közterület-használati jogviszonyra irányadó közigazgatási eljárási jogot sértő módon járt el, amikor nem bírálta el közterület-használati hozzájárulás iránti kérelmeit, így számla kiállítására sem volt jogosult a jogcím nélküli használatra hivatkozással. Hivatkozott az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 15. §-ára és az Ökr. 25. § (2)–(4) bekezdéseire. Másodlagosan – amennyiben a jogviszonyra a magánjogi szabályok irányadók – a követelés összegét vitatva előadta, hogy a felperes legfeljebb 24 495 242 forint összegű közterület-használati díjra lehet jogosult.

A törvényszék a 2020. június 25-én kelt végzésével a Kúria eljárásának kezdeményezése iránti kérelmet elutasította. Az ugyanaznap kelt ítéletével a keresetet elutasította. Az Ökr. 2. § 15. pontja, 6. § (3) bekezdése, 7. § (2) bekezdése, 15. § (1) bekezdés 17. pontja, 25. § (2), (4) és (5) bekezdése, 28. § (3) bekezdése, 30. § (5) bekezdése, 34. § (1) bekezdése, 35. § (3) bekezdés a) pontja, az Ákr. 15. §-a, a Ptk. 1:3–1:5. §-ai, 5:30. §-a, 6:62. §-a, az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése, 32. cikk (6) bekezdése és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 23. § (5) bekezdése rendelkezéseire figyelemmel megállapította, hogy a felperes a közterület-használati megállapodás mint polgári jogi jogviszony alanya lehet, azonban amennyiben a megállapodás háttérjogszabályként az Ökr. szabályait nevesíti, a felperesnek is az ebben foglalt szabályok betartásával kell a jogait gyakorolnia. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Nvtv.) 5. §-ában foglalt szabályozásra utalással kifejtette, hogy az önkormányzat nem szokványos magánjogi szerződő fél, még akkor sem, ha a közterület-használati megállapodásnak magánjogi elemei vannak, hiszen egyben szabályozója is az önmagát érintő viszonynak, a rendeletalkotási jogánál fogva közhatalomként jár el. Ezért a közterület-használat kérdésében az önkormányzat megfelelő fórumának közigazgatási határozatot kell hoznia, az Alaptörvény 28. cikk (7) bekezdése és az Ákr. 15. §-a alapján őt is terheli azon eljárási kötelezettség, hogy az alperes kérelmének benyújtását követően a kérelmet alakszerű határozattal elbírálja, és jogorvoslati jogot biztosítson. A felperes megsértette a Ptk. 1:3. §-ában, 1:4. §-ában és 1:5. §-ában foglalt alapelveket; jogszerűtlenül járt el akkor, amikor nem bírálta el az alperes közterület-használati kérelmeit. A jogszerűtlen eljárására tekintettel számla kiállítására a helyszíni jegyzőkönyv megállapítása alapján nem lett volna lehetősége, így annak megfizetését az alperes alappal tagadta meg. Az alperes írásbeli ellenkérelmének az összegszerűségre vonatkozó hivatkozását a jogalap megalapozatlansága folytán nem vizsgálta.

Az ítélettel szemben a felperes fellebbezett, amelyben az ítélet megváltoztatását, elsődlegesen az alperes keresete szerinti marasztalását, másodlagosan 24 495 241 forint közterület-használati díjhátralék és annak 2018. november 22-től számított késedelmi kamatának megfizetésére kötelezését kérte. Az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdésére hivatkozással és a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) 10. § (1) bekezdésére utalással előadta, hogy az önkormányzati rendelet kötelező magatartási szabályt állapíthat meg, azt a bíróságoknak a jogalkotói szándéknak megfelelően kell alkalmazniuk. Az elsőfokú bíróság megállapításától eltérően nincs olyan törvény, kormány- vagy önkormányzati rendelet, amely őt az Ákr. 9. §-a szerinti hatóságnak minősítve az Ákr. 15. §-a szerinti hatósági eljárási kötelezettséggel ruházná fel a saját tulajdonú ingatlanai hasznosításával összefüggésben. Az elsőfokú bíróság tévesen állapította meg, hogy őt mint hatóságot döntési, határozathozatali kötelezettség terhelte volna az alperes által benyújtott kérelmek tekintetében. Ezzel szemben a saját tulajdonának hasznosítása során szabadon jár el, a közterület-használat iránti kérelmek a Ptk. 6:64. § (1) bekezdése szerinti ajánlatoknak minősülnek, amelyre a Ptk. 6:66. §-a szerinti elfogadó nyilatkozatot nem tett, így a közterület-használat tárgyában további megállapodás nem jött létre. Utalt arra, hogy a közterületi-használati díj mértéke az Mötv. 23. § (5) bekezdés 2. pontja alapján a rendeletalkotási körbe tartozó kérdés, azt az alperes ajánlatának nem kellett tartalmaznia – a Ptk. 6:63. § (4) bekezdése alapján e kérdésben a feleknek nem kell megállapodniuk. Állította, hogy az alperes ellenkérelme szerint a követelése ténylegesen nem vitatott, és az csak abban az esetben megalapozatlan, amennyiben az Ökr. nem alkalmazható. A másodlagos kérelme indokául előadta, hogy az eljárásban az alperes által sem volt vitatott, hogy a Ptk. 6:61. §-ában rögzített visszterhesség vélelme alapján a közterület-használat után őt díjazás illeti. Az alperes elismerésére tekintettel 28 418 229 forint használatidíj-követelése jogos, abba beleszámítva a teljesített 3 922 988 forintot, a keresete 24 495 241 forint követelés tekintetében mindenképpen megalapozott. Megjegyezte, hogy a díjfizetési kötelezettséget nem a számla, hanem a Ptk. 6:2. § (3) bekezdése folytán alkalmazandó Ökr. 30. § (1) bekezdése alapozza meg.

Az alperes fellebbezési ellenkérelmében elsődlegesen az ítélet helybenhagyását kérte. Kifejtette, hogy az ítélet érdemben helytálló. A felperes tévesen állítja, hogy a közterület-használat tisztán magánjogi jogviszony. Ezzel szemben a Kúria töretlen, precedenserővel bíró joggyakorlata szerint az az önkormányzat és a felhasználó közötti közigazgatási jogi jogviszonynak minősül. Hivatkozott a Kúria Köf.5.033/2017/4., Köf.5.031/2019/5., Kfv.37.056/2016/5., Kfv.37.940/2015/3. és Kfv.37.470/2013/8. számú határozataira. A Kúria Pfv.20.221/2018/6. számú határozata értelmében a közigazgatási eljárás lefolytatása nélkül hozott kötelezés polgári jogi eljárásban nem érvényesíthető. Másodlagosan kérte a Pp. 132. §-a alapján – a per felfüggesztése mellett – a Kúria eljárásának kezdeményezését az Ökr.-nek, „különösen” a 7. § (1) bekezdésének, 30. § (5) bekezdésének és 34. § (1) bekezdésének az Alaptörvénybe és jogszabályba ütközésének megállapítása, e rendelkezések megsemmisítése és a perben való alkalmazásuk tilalmának kimondása iránt.

Az ítélőtábla 2021. február 10-én kelt végzésével indítványozta a Kúriánál a felperesi önkormányzat képviselő-testületének az önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról és rendjéről szóló 18/2015. (VI. 30.) önkormányzati rendelet 2015. július 15-től 2020. december 31-ig hatályban volt 3. §-a, 7. § (1) bekezdése, 24. § (3) és (4) bekezdései, valamint 30. § (5) bekezdése jogszabályba ütközésének megállapítását és alkalmazási tilalmának elrendelését. A per tárgyalását a Kúria Önkormányzati Tanácsának a kezdeményezés tárgyában való döntéséig felfüggesztette.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a 2021. május 18-án kelt határozatával megállapította, hogy a felperesi önkormányzat képviselő-testületének az Ökr. 2020. december 31-ig hatályban volt 4. §-a, 7. § (1) bekezdése, valamint 24. § (3) és (4) bekezdései törvénysértőek voltak, ezért azok nem alkalmazhatók az ítélőtábla előtt folyamatban lévő ügyben, valamint valamennyi határozat meghozatalakor valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, míg az Ökr. 2020. december 31-ig hatályban volt 3. §-a és 30. § (5) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. A döntése elvi tartalmaként kiemelte, hogy a közterület-használati jogviszony hatósági jogviszony, azt az önkormányzat nem rendezheti polgári jogi jogviszonyként. A hatósági szerződés közigazgatási szerződés. A hatósági szerződés megkötése nem változtat a felek közötti jogviszony jellegén, azt nem teszi magánjogi jogviszonnyá. A hatósági szerződést az ügyféllel a hatóságnak és nem a tulajdonosnak kell megkötnie. Ezért kizárt, hogy az önkormányzat, mint tulajdonos – ebben a minőségében – a hatósági feladat ellátására megbízottat vegyen igénybe.

A fellebbezés érdemben nem bírálható el; hatáskör hiányában a per megszüntetésének, az ítélet hatályon kívül helyezésének és a keresetlevél áttételének van helye az alábbiak szerint.

A Pp. 1. § (1) bekezdése értelmében e törvényt kell alkalmazni a bíróság eljárására, ha jogszabály biztosítja a bírói utat és törvény nem rendeli eltérő szabályok alkalmazását.

A Közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 1. § (1) bekezdése értelmében e törvényt kell alkalmazni a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban. A fenti szabályozásból következően a törvényalkotó egyes speciális esetekre – így a közigazgatási jogvitákra is – külön eljárási szabályokat állapíthat meg. A közigazgatási perekben a bíróságok a Pp.-vel egyidejűleg, 2018. január 1-jén hatályba lépett Kp. szerint járnak el.

A Kp. perindításkor hatályban volt, ezért alkalmazandó 4. § (1) bekezdése a közigazgatási jogvita fogalmát akként határozza meg, hogy annak tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának jogszerűsége. A (3) bekezdés akként rendelkezik, hogy közigazgatási cselekmény – egyebek mellett – a közigazgatási szerződés [d) pont].

A Kp. 5. § (1) bekezdése értelmében a bíróság a közigazgatási jogvitát közigazgatási perben bírálja el. A (2) bekezdés szerint a bíróság közigazgatási perben dönt azon közjogi jogvitában, amelynek elbírálását törvény a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja.

A Kp. az 1952. évi III. törvény (rPp.) XX. fejezetéhez képest a közigazgatási jogvita körébe tartozó közigazgatási tevékenységek körének meghatározását jogalkotói kompetenciából jogalkalmazói jogértelmezésre utalta; a közigazgatási bíráskodás hatáskörét kiterjesztette minden olyan jogvitára, amelynek tárgya valamely közigazgatási jogalany közigazgatási jog által szabályozott döntése, cselekménye vagy mulasztása törvényességének megítélése.

A Kúria a bíróságokra, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) 42. § (1) bekezdése értelmében kötelező, az elsőfokú ítélet meghozatalát követően közzétett, 2022. január 18-i 1/2022. KPJE határozatában megállapította, hogy a közterület-használati jogviszony közjogi jogviszony (1. pont) és a közterület-használati jogviszonnyal kapcsolatos jogvita elbírálása a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság hatáskörébe tartozik (2. pont).

A határozat indokolása szerint a közterület-használati jogviszonyban az önkormányzat nem magántulajdonosi minőségében jelenik meg, hanem mint a köztulajdonnal való rendelkezésre törvényi felhatalmazással bíró jogalany. Az önkormányzat mint tulajdonos helyzete azért is sajátos, mert nemcsak szerződő félként vesz részt a jogviszonyban, hanem mint szabályozója is az önmagát érintő jogviszonynak, melyben a helyi közhatalom az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján eredeti jogalkotói jogkörében alkot normatív aktust [31]. A közterület-használat hatósági ügy, amelyben az önkormányzat nem tulajdonosként, hanem hatóságként jár el, a közterületet igénybe venni kívánó személy pedig az eljárás ezen szakaszában ügyfél és nem szerződéses partner [35]. A hatósági szerződés megkötése nem változtat a felek közötti jogviszony jellegén, azt nem teszi magánjogi jogviszonnyá, mert a hatósági szerződés mint közigazgatási szerződés a közjog hatálya alatt áll. A hatósági szerződés nem más, mint az ügyfél és a hatóság közötti, határozathozatalt kiváltó szerződés, amely az Ákr. tárgyi hatálya alá tartozó ügyekben, így önkormányzati hatósági ügyekben is köthető [42]. Ha az önkormányzat – a rendelete által lehetővé téve – hatósági szerződést köt a közterületet igénybe venni kívánó személlyel, az a Kp. 4. § (3) bekezdés d) pontja szerinti közigazgatási cselekménynek minősül [55]. Mindezek alapján a közigazgatási szerződés a Kp. 4. § (1) bekezdése alapján közigazgatási jogvita tárgya, amelyet a bíróság a Kp. 5. § (1) bekezdése alapján közigazgatási perben bírál el [56]. Az indokolás kifejezetten rögzíti, hogy a közigazgatási perekben eljáró bíróság hatáskörébe tartoznak azok a közterület-használatból eredő jogviták is, amelyeknél a felek az engedélyezés tárgyában hatósági határozat helyett/mellett nem az Ákr.-nek megfelelő hatósági szerződést, hanem – a jogszabálysértő önkormányzati szabályozás szerinti – egyéb polgári jogi megállapodást kötöttek, a közterület rendeltetésétől eltérő célú használatát szabályozó önkormányzati rendeletet pedig a Kúria Önkormányzati Tanácsa megsemmisítette. A Ptk.-nak a szerződésekre vonatkozó általános szabályai e perekben is megfelelően alkalmazandók. Ezeknek a polgári jogi szabályoknak a „megfelelő alkalmazása” a felek közötti közigazgatási jogviszony körébe illeszkedő módon, e jogviszony sajátosságaira figyelemmel történhet. Így a polgári jog által szabályozott kérdésekben kialakult jogvita sem kerül a magánjog hatálya alá, nem válik olyan jellegűvé, amelyik csak polgári bíróság előtt lenne elbírálható [59].

Mivel a kereset a fentiek szerint Ökr. egyes jogsértő rendelkezései alapján kötött szerződésből eredő közterület-használati díj megfizetésére irányul, ezen, közjogi jogviszonyból eredő követeléssel kapcsolatos jogvita elbírálása a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságok hatáskörébe tartozik.

A Pp. 364. §-a szerint a másodfokú eljárásban is alkalmazandó Pp. 24. § (1) bekezdése értelmében a bíróság a hatáskörének hiányát hivatalból veszi figyelembe.

A Pp. 240. § (1) bekezdés értelmében a bíróság az eljárást annak bármely szakaszában hivatalból megszünteti – egyebek mellett –, ha megállapítja, hogy a per más – az e törvény hatálya alá tartozó – ügyben eljáró bíróság hatáskörébe vagy illetékességébe tartozik [e) pont].

A Pp. 379. §-a szerint a másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét végzéssel hatályon kívül helyezi, és az eljárást megszünteti, ha a 240. § (1) bekezdése szerinti ok az elsőfokú vagy a másodfokú eljárásban fennáll.

Az ítélőtábla mindezek alapján az elsőfokú bíróság ítéletét hatályon kívül helyezte és a pert megszüntette.

A Kp. 7. § (1) bekezdés a) pontja értelmében elsőfokon ítélkezik a közigazgatási kollégiummal működő törvényszék.

Olyan esetben, ha ugyanaz a törvényszék rendelkezik hatáskörrel a közigazgatási ügy elbírálására mint amelyik hatáskör hiányában a polgári eljárást lefolytatta, a polgári peres bíróság és a közigazgatási ügyben eljáró bíróság relációjában az áttétel szabályai szerint kell eljárni.

Mivel a keresetlevél alapján megállapítható, hogy a per elbírálása mely közigazgatási perekben eljáró bíróság hatáskörébe és illetékességébe tartozik, az ítélőtábla a Pp. 364. §-a szerint alkalmazandó Pp. 174. § (1) bekezdése alapján rendelkezett a keresetlevélnek a per elbírálására a Kp. 7. § (1) bekezdés a) pontja és 12. § (1) bekezdése alapján hatáskörrel és a Kp. 13. § (5) bekezdése alapján illetékességgel rendelkező törvényszékhez mint a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz történő áttételéről.

Az adott közigazgatási ügyben a törvényszék közigazgatási kollégiuma jogosult eljárni.