2023. évi CXVII. törvény indokolás

A közbeszerzésekről szóló 2015. évi törvény (a továbbiakban: Kbt.) módosítását elsősorban a jogszabályi alkalmazás során szerzett újabb tapasztalatok, valamint az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2020/2092 Rendelete szerinti kondicionalitási eljárásban az Európai Bizottság felé tett vállalások részét képező akcióterv egyes intézkedéseinek végrehajtása indokolja. Emellett egyes módosítások az Integritás Hatóság 2023. évi Éves Elemző Integritásjelentésében foglaltakra és az európai uniós költségvetési források felhasználásának ellenőrzéséről szóló 2022. évi XXVII. törvény által létrehozott Korrupcióellenes Munkacsoport javaslataira is reflektálnak. A módosítások egy része az elektronikus hirdetményminták bevezetésével összefüggésben az eljárások hatékonyabb lefolytatását teszi majd lehetővé.

Összességében a módosítások célja a hatékony és szabályos jogalkalmazásnak valamint a jogorvoslati eljárások könnyebb kezdeményezésének az elősegítése, az adatok jobb rendelkezésre állásának biztosítása, illetve szükség szerint a törvény szövegének technikai kiigazítása.

A fentiek mellett a jogorvoslati díjakat érintő módosításokhoz kapcsolódóan az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény módosítása is szükséges.

Ezen indokolás a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 18. § (3) bekezdése, valamint a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 5/2019. (III. 13.) IM rendelet 20. § (2) bekezdés a) pontja alapján a Magyar Közlöny mellékleteként megjelenő Indokolások Tárában közzétételre kerül.

A módosítás célja a Közbeszerzési Döntőbizottság döntéseivel szembeni közigazgatási perben fizetendő illetékek megállapítása esetén az egységes jogalkalmazási gyakorlat megteremtése. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 45/A. § (2) bekezdése alapján az illeték mértékét közbeszerzési ügyekben is a pertárgy értéke alapján kell megállapítani. A közbeszerzési ügyekben azonban a pertárgy értékének megállapítása különbözőképpen történhet, pl. a közbeszerzés becsült értéke vagy a kiszabott bírság összege alapján, sok esetben pedig a bíróság a meg nem állapítható pertárgy értékre irányadó szabályokat alkalmazza. A módosítással az illeték mértékére az Itv. 45/A. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási perekben irányadó mérték lesz egységesen alkalmazandó, amely alacsony, jelenleg 30 ezer forintos illeték megfizetése mellett teszi lehetővé a bírósági jogorvoslat igénybevételét.

A módosítás célja, hogy az Európai Unióból származó források felhasználása teljes mértékben átlátható legyen.

A módosítás egyértelművé teszi az összeférhetetlenségi szabályok alkalmazása során az ajánlatkérő adatkezelési jogosultságát, amely kiterjed többek között az összeférhetetlenségi nyilatkozatokban, illetve adott esetben az érdekeltségi nyilatkozatokban vagy az összeférhetetlenség ellenőrzése kapcsán kért bármely további nyilatkozatban szereplő adatok kezelésére. A módosítás célja e mellett az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 5. § (3) bekezdésével való összhang megteremtése.

Az elektronikus hirdetményminták (eForms) bevezetésével és az Elektronikus közbeszerzési rendszer (a továbbiakban: EKR) kapcsolódó fejlesztésével – az uniós értékhatárt elérő értékű beszerzések körében – lehetővé válik, hogy az ajánlatkérő egyes közbeszerzési részek tekintetében eltérő időpontokban hirdessen eredményt, illetve tegyen meg bírálati cselekményeket. Ennek nyomán a törvényjavaslat megteremti a közbeszerzés egyes részei önálló kezelésének lehetőségét oly módon, hogy az ajánlatkérő az eljárás eredményéről szóló tájékoztatót az egyes részek tekintetében külön időpontokban is közzéteheti, illetve megküldheti az ajánlattevők részére. Az előbbi megoldás nagyban növelheti az eljárások hatékonyságát például akkor, ha valamelyik rész tekintetében elhúzódik a bírálat időtartama, mivel ilyenkor a problémával nem érintett részek tekintetében nem lesz akadálya az eljárás befejezésének és a szerződés megkötésének. A 37. § (2) bekezdésének módosítása nyomán az eredménytájékoztató közzétételre megküldésére húsz nap fog az ajánlatkérők rendelkezésére állni, amely egyrészt könnyítés az ajánlatkérők részére, másrészt pedig összhangban van a 2014/24/EU irányelv 50. cikk (1) bekezdésében meghatározott határidővel (megjegyzendő, hogy az irányelv a TED-re történő feladás határidejét tartalmazza). Azért is fontos az eljárás eredményéről szóló tájékoztató közzétételéhez rendelkezésre álló határidő növelése, hogy eltérő időpontokban történő szerződéskötés esetén az ajánlatkérő az irányelvi határidő megtartása mellett még egy eredményről szóló tájékoztató feladásával eleget tehessen közzétételi kötelezettségének. Amennyiben egy eljárás eredményeként jelentős időbeli különbséggel köt az ajánlatkérő szerződéseket a különböző részekben, a 2014/24/EU irányelv 50. cikkében foglalt határidő megtartása érdekében adott esetben több tájékoztató hirdetmény feladására lehet szükség.

A szerződésekkel kapcsolatos megfelelő adatok rendelkezésre állása indokolja a szabály bevezetését, amely a szerződéses jogviszonyok megszűnésével kapcsolatos információk közzétételét írja elő az EKR-ben. Nem csak a felek nyilatkozatával (pl. elállás, felmondás) bekövetkező megszűnés, hanem azon helyzetekre vonatkozó információ rögzítése is szükséges, amikor a szerződés más okból nem váltja ki a tervezett hatásokat, így különösen, ha az ajánlatkérő felfüggesztő hatállyal köt szerződést, azonban végül a szerződés nem lép hatályba vagy a szerződés érvénytelenségét állapítják meg.

A módosítás indoka a közbeszerzési eljárást megindító felhívás és egyéb közbeszerzési dokumentumok módosítására vonatkozó szabályozás pontosítása, összhangban az európai uniós bírósági gyakorlattal és az irányelvi követelményekkel. Az Európai Unió Bírósága C-298/15. Borta ügyben hozott ítéletének 74. pontja alapján a közbeszerzési dokumentumok jelentős módosítása is megengedett új közbeszerzési eljárás indítása nélkül, kivéve akkor, ha azok módosítása annyira lényeges, hogy a módosított feltételek további potenciális ajánlattevők érdeklődését is felkeltenék. A 2014/24/EU irányelv 81. preambulum-bekezdése is hasonló módon fogalmazza meg a módosítás korlátját. Ez lényegében azt jelenti, hogy a dokumentumok módosítása akkor nem megengedett, ha a módosítás alapvetően befolyásolhatja az adott közbeszerzés iránt érdeklődő gazdasági szereplők körét. Ezt nem egyetlen gazdasági szereplő szemszögéből, hanem a piac jellemzői alapján kell megítélni. Nem célja ugyanis a jogi szabályozásnak az, hogy megakadályozzon olyan kisebb módosításokat, amelyek – akár a gazdasági szereplők tájékoztatás kérését vagy előzetes vitarendezését követően – az egyenlő bánásmód elvének érvényesülését segítik. A módosítás így ehhez az értelmezéshez igazodva kerül kialakításra. E mellett a módosításokról szóló hirdetmény közzétételére és az ajánlattételi határidő meghosszabbítására vonatkozó kötelezettség továbbra is fennmarad. Ezek olyan európai uniós követelmények, amelyek a transzparencia és az egyenlő bánásmód alapelveinek érvényesítését szolgálják.

A törvényjavaslat szövege egyértelműsíti, hogy 70. § (2a) bekezdése esetén is alkalmazandó az ún. hallgatási szabály, azaz ha az ajánlattevő az ajánlatkérő felhívására a megadott határidőig nem nyilatkozik arról, hogy fenn kívánja-e tartani az ajánlatát, akkor ezt úgy kell tekinteni, hogy az ajánlatát fenntartja. Továbbá, az ajánlati kötöttség időtartamára irányadó száznyolcvan napos határidő százötven napra csökken az eljárások elhúzódásának megakadályozása és a megfelelő ajánlattétel jobb biztosíthatósága érdekében.

A törvényjavaslat 77. § (1) bekezdése lehetőséget biztosít az értékelés alá eső szempontok körében többek között olyan minimum értékek meghatározására, amelynél kedvezőtlenebb értéket nem lehet megajánlani egy közbeszerzési eljárásban. E feltétel megszegése az ajánlat érvénytelenségét vonja maga után a 73. § (1) bekezdés e) pontja alapján. Egyes esetekben – például keretmegállapodás vagy más keretjellegű szerződés esetén – azonban felmerülhet az ajánlatkérő részéről az ezekben szereplő egyes tételek árának vagy költségének maximalizálására vonatkozó igény, a túlzottan magas árak vagy költségek elkerülése érdekében, annak ellenére, hogy az egyes tételek önállóan nem kerülnek értékelésre. A módosítással a jogalkotó ezt a lehetőséget kívánja megteremteni, kizárólag olyan esetekre vonatkozóan, ahol az egységárak (vagy egységköltségek) rögzítik az ajánlatkérőnek a szerződés alapján fizetendő ellenszolgáltatásra vonatkozó kötelezettségét. Az ár maximálás lehetősége az átalánydíjas szerződésekben szereplő, de nem az ajánlatkérői ellenszolgáltatást rögzítő tételekre (például az árazott költségvetés egyes tételeire) nem vonatkozik.

A törvény szövegéből kikerül az ún. alszempont fogalma, amelynek indoka, hogy sem a közbeszerzési irányelvek, sem pedig az uniós elektronikus hirdetményminták nem alkalmazzák a fogalmat, illetve utóbbiak használata során nem is lesz lehetőség külön alszempontok megadására. A korábbiakban alszempontként meghatározott elemeket a jövőben külön értékelési szempontonként lehet majd meghatározni a felhívásban.

A törvényjavaslat uniós eljárásrendben megteremti annak lehetőségét, hogy az ajánlatkérő egyes közbeszerzési részekre vonatkozóan eltérő időpontokban hirdessen eredményt. Ehhez kapcsolódóan az ajánlatok elbírálásáról szóló összegezés esetében is lehetővé válik az egyes részek tekintetében annak külön időpontokban történő megküldése az ajánlattevők részére. A törvény a több szakaszos eljárásokban ugyanakkor a részvételi szakasz tekintetében nem különíti el az összegezést és nem teszi lehetővé csak egyes részek tekintetében az ajánlattételi szakaszba lépést. Több rész esetén is egy közbeszerzési eljárásról van ugyanis szó és mind a jogi-alapelvi, mind az elektronikus rendszerben való megvalósítás szempontjai amellett szólnak, hogy az eljárások bizonyos elemei egységesek maradjanak.

A szárazföldi, vízi vagy légi személyszállításhoz kapcsolódó menetjegyek beszerzésének speciális jellege és az ezen a területen fennálló korlátozott versenyre tekintettel indokolt az uniós értékhatárokat el nem érő ilyen típusú beszerzéseknek a Kbt. hatálya alóli kiviteli körbe helyezése. A veszélyhelyzetre tekintettel e kivétel már az egyes közbeszerzési szabályoknak a veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról, valamint az ezzel összefüggő rendelkezések módosításáról szóló 330/2023. (VII. 19.) Korm. rendelet alapján alkalmazható, amely beemelésre kerül a Kbt. 111. §-ában felsorolt kivételek közé. A kivétel kiegészül továbbá a bérletekkel is, amelyek a menetjegyekkel lényegében azonos funkcióval rendelkeznek, így indokolt ezeknek is kivételi körbe történő bevonása. Az állam tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőtér működtetésének kiemelt jelentősége, folyamatos és hatékony működtetésének támogatása érdekében indokolt az uniós értékhatárokat el nem érő kapcsolódó beszerzéseknek a Kbt. hatálya alóli kiviteli körbe helyezése. Ugyancsak indokolt a kivételi kör alkalmazhatóságának biztosítása a megújuló technológiák alkalmazásával megvalósuló villamos energia termelését közvetlenül szolgáló beszerzésékre. A megújuló technológiák alkalmazásával megvalósuló villamosenergia-termelés és előállítás piacán a nagyszámú piaci szereplő jelenléte, valamint a szektor aktivitásához szükséges kivitelezői-, tervezői és engedélyezési feladatokat ellátó gazdasági szereplők leterheltsége összességében olyan piaci körülményeket teremtett, melyek egyrészt ellehetetlenítik az egyes közszolgáltató ajánlatkérők közbeszerzési eljárásainak eredményes lefolytatását, másrészt a jogszabályból fakadó közbeszerzési kötelezettségek – a piac dinamikus változása, árérzékenysége és a közvetlen versenynek való kitettsége miatt – versenyhátrányt jelentenek az ajánlatkérők oldalán versenytársaikkal szemben. A piac kiegyenlítése, valamint az egyenlő versenyfeltételek biztosítása érdekében indokolt a megújuló technológiák alkalmazásával megvalósuló villamosenergia-termelés piacán jelen lévő ajánlatkérők közbeszerzési kötelezettségeinek az enyhítése.

Az új elektronikus hirdetményminták bevezetésével összefüggő fejlesztések révén – első lépésként – egyelőre csak uniós eljárásrendben – valamint az uniós értékhatárt elérő értékű, 3. melléklet szerinti szolgáltatások beszerzésekor – nyílik mód az összegezések részenkénti kezelésére.

A jogorvoslati döntések és az egyes közbeszerzési eljárások összekapcsolhatósága szempontjából fontos, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság döntései minden esetben tartalmazzák az érintett eljárás EKR azonosítóját (amennyiben releváns), amelynek okán ez kötelezettségként kerül előírásra a törvény szövegében.

Az érintett szabály módosítása a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásához kapcsolódóan az elektronikus ügyintézés gyakorlatával összefüggésben szükséges.

A módosítás nyomán egyrészt a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásáért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjak (a továbbiakban: jogorvoslati díjak) törvényi szabályozást kapnak, másrészt megvalósul ezek bizonyos mértékű csökkentése. A jogorvoslati díjak mértékének meghatározása során a jogalkotó figyelembe vette egyrészt, hogy azok mértéke hivatott garantálni, hogy csak indokolt esetben kezdeményezzen valaki jogorvoslati eljárást, másrészt az arra vonatkozó általános elvárást, hogy minél szélesebb körben fontos biztosítani a jogellenes ajánlatkérői magatartásokkal szembeni fellépést. A jogorvoslati díjak felülvizsgálatának szükségességére az Integritás Hatóság 2023. évi Elemző Integritásjelentése és a Korrupcióellenes Munkacsoport is felhívta a figyelmet, valamint annak szükségességét a közbeszerzések hatékonyságát és költséghatékonyságát értékelő teljesítménymérési keretrendszer körében elvégzett kérdőíves kutatás eredményei is igazolták. Továbbá a 1118/2023. (III. 31.) Korm. határozat 9. pontjában a területfejlesztési miniszter feladataként jelölte meg, hogy a közbeszerzési eljárásokban való szélesebb körű részvétel ösztönzése érdekében vizsgálja felül a jogorvoslati díjak mértékét, és dolgozzon ki javaslatot a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásáért fizetendő díjakat szabályozó jogszabályok módosítására.

A fentiek nyomán a jogorvoslati díjakat a módosítás újraszabályozza oly módon, hogy összességében azok csökkentése valósul meg, azonban a díjak mértéke továbbra sem biztosít teret a jogorvoslat intézményének visszaélésszerű alkalmazására. A csökkentés egyik fontos eleme, hogy a szabályozás az ajánlati, ajánlattételi vagy részvételi felhívás, a közbeszerzési dokumentumok, illetve ezek módosításának jogsértő volta miatt indult jogorvoslati eljárásban a díjakat 50%-kal alacsonyabban határozza meg (a minimális díj fenntartása mellett), ösztönözve ezzel különösen a felhívásban és az egyéb közbeszerzési dokumentumokban foglalt versenykorlátozó feltételekkel szembeni fellépést a gazdasági szereplők részéről. Továbbá a nagyon magas jogorvoslati díjak kiküszöbölése érdekében csökkennek a százalékos mértékben megállapított díjak maximális összegei is. A szabályozás során figyelembe veendő érdekek a jogorvoslati díjak becsült értékhez igazodó, arányos meghatározását indokolják. Figyelembe kell venni, hogy uniós értékhatár felett az eljárások értékében nagyon nagy különbségek lehetnek, ezért nem lehetséges olyan egységes átalány díjmérték meghatározása, amely a figyelembe veendő jogpolitikai szempontoknak egyaránt megfelelne. Lényeges, hogy a hatályos szabályok szerinti 0,5%-os mérték a kisebb értékű eljárásoknál jelenleg sem magas, a jogorvoslati díj csak a nagyértékű eljárásoknál emelkedik olyan magasra, amelynek csökkentése szükséges. A törvényjavaslat megtartja a díj megállapításának azt az elemét, hogy a jogorvoslati díj bizonyos mértékben a kérelmi elemek számához igazodik. Ennek célja annak ösztönzése, hogy a kérelmezők csak azoknak a szabályoknak a megsértésére hivatkozzanak, amelyeket ténylegesen megalapozottnak látnak, illetve a hatályos díjstruktúra bevezetését megelőzően tapasztalt visszaélésszerű gyakorlatok megakadályozása indokolja ennek a szabályozási megoldásnak a fenntartását.

A módosítás a szabály technikai pontosítását tartalmazza. A Közbeszerzési Hatóság saját bevételei kapcsán a (9) bekezdésre való hivatkozás indokolt.

A módosítások a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárásához kapcsolódóan az elektronikus ügyintézés gyakorlatával összefüggésben szükségesek.

A közbeszerzésekért felelős miniszter számára rendelkezésre álló információk körének bővítése érdekében előírásra kerül a szerződés megkötésének engedélyezése tárgyában hozott végzések Közbeszerzési Döntőbizottság általi kézbesítésének kötelezettsége.

A közbeszerzésekért felelős miniszter számára a szakpolitikai döntések előkészítéséhez és a közbeszerzési teljesítménymérési keretrendszer működtetéséhez rendelkezésre álló információk körének bővítése érdekében a bíróság köteles lesz az ítéletét és az eljárás befejezését eredményező végzését kézbesíteni a miniszter részére.

Tekintettel arra, hogy az állami közbeszerzési szaktanácsadók névjegyzékbe történő bejegyzéséhez fizetendő díjból származó bevételből külön jogszabály alapján a feladatkörrel érintett minisztérium és a Közbeszerzési Hatóság megosztva részesülnek, szükséges e ténynek a Kbt-ben történő rögzítése is.

Szövegcserés módosítások.

A 37. § (4) bekezdése pontosításának célja az eljárás eredményéről szóló tájékoztatóra vonatkozó módosuló általános határidő összhangba hozása a keretmegállapodás vagy dinamikus beszerzési rendszer alkalmazása esetén irányadó közzétételi határidővel.

A módosítás a 65. § (11) bekezdésben pontosítja, hogy ha egy gazdasági szereplő az alkalmassága igazolása tekintetében a jogelődjére kíván támaszkodni, akkor azt kell megvizsgálni, hogy a kizáró ok egyrészt a jogutódlás időpontjában fennállt-e, másrészt pedig, hogy az ellenőrzés időpontjában is fennáll-e. Ennek indoka, hogy a jogelőd adatainak felhasználását ne akadályozza olyan helyzet, amikor egy kizáró ok a jogutódlást követően következik be, amiért a jogutód értelemszerűen már nem lehet felelős.

A 73. § (6) bekezdés c) pontjának módosítása a 77. § (1) bekezdésében végrehajtott módosításhoz kapcsolódóan szükséges a szabályok jobb értelmezhetősége érdekében.

A 75. § (1) bekezdés c) pontjának módosítása a 70. § (2a) bekezdésben végrehajtott módosításhoz kapcsolódóan szükséges, amely szerint az ajánlati kötöttség időtartamára irányadó száznyolcvan napos határidő százötven napra csökken az eljárások elhúzódásának megakadályozása és a megfelelő ajánlattétel jobb biztosíthatósága érdekében.

A 106. § és 107. § módosítása a koherens szóhasználat megteremtésére irányul a dinamikus beszerzési rendszerekre vonatkozó szabályok körében. A 2014/24/EU irányelv 34. cikke szerint a dinamikus beszerzési rendszert kategóriákra lehet tagolni, amely esetben az ajánlatkérő az alkalmassági feltételeket az egyes kategóriák tekintetében határozza meg, majd a konkrét beszerzések megvalósításakor az adott közbeszerzésnek megfelelő kategóriába felvett minden résztvevőt fel kell kérnie ajánlat benyújtására.

A 111. § d) pontja a 3. melléklet szerinti szolgáltatások sajátosságaira tekintettel teszi lehetővé a Kbt-től eltérő beszerzést bizonyos értékhatárig azon szolgáltatások körében is, amelyek nem szerepelnek külön kivételi körben. Az elmúlt évek gazdasági változásaira, illetve a nemzeti közbeszerzési értékhatár hatályos szintjére is figyelemmel indokolttá vált a 111. § d) pontjában foglalt kivételi kör értékhatárának emelése.

A 125. §-t érintő módosítások az alszempont fogalmának kivezetéséhez kapcsolódnak.

A 127. § (1) bekezdésének módosítása az uniós értékhatárt elérő értékű koncessziók esetében szól az összegezés részenkénti elkészítésének lehetőségéről.

A 165. § (5) bekezdése módosítása alapján a magasabb összegű bírság kiszabása olyan esetben is lehetséges lesz, amikor az előzetes vitarendezési kérelem nyomán az ajánlatkérő nem küldi meg az álláspontját és intézkedést sem tesz, tekintettel ara, hogy nem indokolt megkülönböztetni ezt attól az esettől, amikor az ajánlatkérő annak ellenére nem tesz intézkedést, hogy az álláspontját megküldte a kérelmező részére.

A 187. § (2) bekezdés a) pont ad) alpontjának módosításának célja, hogy a Hatóság tegye közzé ne csak a megbízhatóságot megállapító, hanem az öntisztázási kérelmeket elutasító határozatait is annak érdekében, hogy az öntisztázással kapcsolatos teljes joggyakorlat megismerhető legyen.

A 198. § (2) bekezdés b) pontjának módosítása technikai pontosítást tartalmaz az elektronikus hirdetményminták bevezetéséhez kapcsolódóan.

Hatályon kívül helyező rendelkezések.

A 76. § (9) bekezdés b) pontjának hatályon kívül helyezése az alszempont fogalmának kivezetése nyomán szükséges. A korábban „alszempont”-nak nevezett értékelési szempontokat az ajánlatkérő az új elektronikus hirdetményminták struktúrájában önálló értékelési szempontként tünteti fel, megjelölve az adott értékelési szempont mellett annak típusát és súlyszámát.

A 149. § (2) bekezdésének hatályon kívül helyezése a Közbeszerzési Döntőbizottságnál az elektronikus ügyintézés bevezetéséhez kapcsolódik.

A 198. § (2) bekezdés e) pontjának hatályon kívül helyezése a jogorvoslati díjak törvényi szabályozásának bevezetéséből kifolyólag indokolt.

A személyszállításhoz kapcsolódó menetjegyekre vonatkozó kivétel törvényben történő rögzítése nyomán indokolt a 330/2023. (VII. 19.) Korm. rendelet hatályon kívül helyezése.

A jogorvoslati díjak mértékének törvényben való rögzítésére tekintettel indokolt a 45/2015. (XI. 2.) MvM rendelet hatályon kívül helyezése.

Hatályba léptető rendelkezés.

Jogharmonizációs záradék.