KK ÍH 2023/119.

A felperes a perbeli időszakban az alperes állományában, kiemelt főhatárrendész beosztásban teljesített szolgálatot. Kérelme alapján az állományilletékes parancsnok a személyi állományra vonatkozóan kiadott parancsával a felperes részére az F. Zrt.-nél pénzügyi tanácsadó és hitelügyintézés tevékenységre további jogviszony létesítését engedélyezte, mely engedélyét – kötelező felülvizsgálati jogkörében eljárva – indokolást nem tartalmazó állományparancsban 2021. február 28-i hatállyal visszavonta. A paranccsal szemben a felperes szolgálati panasszal élt.

A vármegyei rendőrfőkapitányság vezetője határozatával a szolgálati panaszt megalapozatlanság miatt elutasította. A rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. tv. (továbbiakban: Hszt.) 109. § (6) bekezdésében megfogalmazott kizáró körülményekre hivatkozással megállapította, hogy a felperes egyéb jogviszonya a hivatásos szolgálati jogviszonyával nem összeegyeztethető figyelemmel arra, hogy a lakosság részére végzett civil vállalkozási vagy szolgáltató tevékenység tipikusan felveti az összeférhetetlenség lehetőségét, mivel e tekintetben a hivatásos állomány tagja a civilekkel kapcsolatba, egy esetleges vállalkozóval pedig elszámolási viszonyba kerülhet, amely a részrehajlás nélküli rendőri intézkedést gátolhatja.

A felperes keresetében kérte a további jogviszony létesítésének visszavonásáról rendelkező parancs megsemmisítését. Álláspontja szerint a hitelügyintézői tevékenység a Hszt. 108–110. §-ai alapján a hivatásos szolgálati viszonnyal nem összeférhetetlen. A szolgálati panaszt elutasító határozat e körben téves jogértelmezésen alapul; hivatkozott továbbá az egészségügyi alkalmatlanságára és az alperes eljárásának rendeltetésellenességére, valamint az alperes által megvalósított joggal való visszaélésre.

Az elsőfokú bíróság ítéletével a további jogviszony létesítésének visszavonásáról szóló állományparancsot megsemmisítette. Álláspontja szerint a döntés az állományilletékes parancsnok mérlegelési jogkörébe tartozott, a mérlegelési jogkör gyakorlásához pedig ismertnek kell lennie, hogy melyek voltak a munkáltató mérlegelésének szempontjai, és azokat okszerűen vette-e figyelembe. Mivel ezen szempontok a keresettel támadott parancsból nem állapíthatóak meg, az indokolás hiánya pedig utóbb – akár a szolgálati panaszt elbíráló határozatban – nem pótolható, a felperest a személyi állományra vonatkozóan kiadott paranccsal ért jogsérelem csak a munkáltatói intézkedés megsemmisítése útján volt orvosolható. Az elsőfokú bíróság akként rendelkezett, hogy az ítélet ellen a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 99. § (2) bekezdésének a) pontja alapján fellebbezésnek van helye.

Az elsőfokú ítélettel szemben az alperes terjesztett elő fellebbezést, amelyben annak megváltoztatását és a kereset elutasítását, valamint a felperes másodfokú perköltségében marasztalást kérte. Érvelése szerint az elsőfokú bíróság nem vonta kellő súllyal ítélkezése körébe azon általa hivatkozott tényt, hogy az alperes a munkáltatói intézkedéseket a Senior for Windows rendszerben köteles készíteni, mely intézkedéstípusnál nincs lehetőség megjegyzés és indokolás szerepeltetésére; ezen körülményre ítéletének indokolásában sem tért ki. Anyagi jogi jogszabálysértésként értékelte, hogy az elsőfokú bíróság álláspontjával ellentétben a jogállási törvény (Hszt.) nem ír elő a támadott munkáltatói intézkedés vonatkozásában indokolási kötelezettséget.

A felperes fellebbezési ellenkérelmében kifejtett jogi álláspontja szerint a Kp. jelen ügyben nem biztosít fellebbezési jogot, vagyis téves az elsőfokú bíróság ítéletben foglalt jogorvoslati kioktatása. Érvelése szerint a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos jogvitákban – ha az nem minősül marasztalási pernek –, nincs helye fellebbezésnek. A másodfokú bíróság ettől eltérő álláspontja esetére az elsőfokú ítélet helybenhagyását és az alperes másodfokú perköltségében marasztalását kérte. A Senior for Windows rendszer kapcsán rámutatott: az alperes érdekkörébe tartozik olyan iratszerkesztési rendszer alkalmazása, ami megfelel a jogszabályoknak; másrészt a személyügyi parancsok gyakran részletes indokolásúak, így az alperesi állítás a köztudomással is ellenkezik.

A Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság ítéletét hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot új eljárásra és új határozat hozatalára utasította. A másodfokú bíróságnak a fellebbezési ellenkérelemben foglaltak alapján elsődlegesen – az érdemi döntés felülbírálatát megelőzően – annak az eljárásjogi kérdésnek az elvi és elméleti alapjait kellett vizsgálnia, hogy a kereset benyújtását megelőzően lefolytatott, szolgálati panasz elbírálására irányuló eljárás megelőző eljárásnak minősül-e, következésképp az elsőfokú bíróság a Kp. 99. § (2) bekezdés a) pontja alkalmazásával jogszerűen biztosított-e fellebbezési jogot az általa meghozott ítélet ellen. A kereseti kérelemben foglalt petitum alapján kétségkívül megállapítható, hogy a jelen ügyben hozott ítélet nem marasztalási perben hozott ítélet, miután a felperes igénye nem marasztalásra irányult. Ebből az következik, hogy a Kp. 133. § (3) bekezdésében foglalt különös szabály, mely általános érvénnyel mondja ki marasztalási perekben az ítélet elleni rendes jogorvoslat, azaz a fellebbezés lehetőségét, nem alkalmazható.

A perbeli jogvitában a felperes a Kp. 38. § (1) bekezdés a) pontja szerinti aktusfelülvizsgálatot kért. Ez azt jelenti, hogy a Kp. általános jogorvoslati rendszeréhez igazodva kell vizsgálni az ítélettel szembeni fellebbezés lehetőségét, vagyis azt, hogy a Kp. 99. § (2) bekezdés a) pontja szerinti feltétel fennállása (megelőző eljárás hiánya) megállapítható-e. Ennek jelentőségét az adja, hogy amennyiben a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályokban szabályozott pert megelőző eljárás a Kp. szerinti megelőző eljárásnak minősül, a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos perben meghozott elsőfokú ítélettel szemben fellebbezésnek nincs helye.

A felperes a keresettel támadott állományparanccsal, mint általa sérelmesnek tartott munkáltatói intézkedéssel szemben a Hszt. 267. § (1) bekezdése alapján szolgálati panasszal élhetett; ekként is járt el. A bírói gyakorlatban vitás kérdésként merült fel, hogy a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályokban szabályozott, egyes pert megelőző eljárások (pl. szolgálati panasz elbírálására irányuló eljárás) a Kp. szerinti megelőző eljárásnak minősülnek-e figyelemmel arra, hogy a Kp. által használt, a keresetindítást megelőző „közigazgatási jogorvoslat” és „más közigazgatási eljárás”, valamint a „megelőző eljárás” nem azonos tartalmú fogalmak. A „más közigazgatási eljárás” fogalma tágabb a Kp. 4. § (7) bekezdés 4. pontja szerinti megelőző eljárás fogalmánál, mert „más közigazgatási eljárás” alatt nem kizárólag a döntéssel záruló közigazgatási eljárásokat kell érteni, hanem minden más olyan, kötelezően igénybe veendő utat, amely tág értelemben jogorvoslásra, illetőleg permegelőzésre, perelhárításra szolgál. Ebbe a körbe tartozik többek között a kijelölési eljárást megelőző egyeztetés a közigazgatási hatóságok között hatásköri vita esetén, ugyanígy a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályok szerinti pert megelőző, a szolgálati panasz elbírálására irányuló eljárás is.

Lényeges tehát, hogy a Kp. alkalmazása során a közszolgálati tárgyú anyagi jogi jogszabályokban szabályozott, kötelezően előírt pert megelőző eljárások mindegyike minden további feltétel nélkül nem minősülhet a Kp. szerinti megelőző eljárásnak. Ehhez az szükséges, hogy a jogorvoslat alapjául szolgáló eljárás lefolytatására vonatkozó garanciális szabályokat, a tisztességes eljáráshoz való jog alapvető garanciáit maga az anyagi jogi jogszabály rögzítse. Ilyennek minősül (nem kimerítő jelleggel) a Hszt. szerinti fegyelmi, valamint kártérítési eljárás, ahol az anyagi jogi norma olyan garanciális szabályokat tartalmaz és ír elő, mint a munkáltató tényállástisztázási és tájékoztatási kötelezettsége, a fegyelmi eljárás alá vont, vagy kárfelelősséggel érintett hivatásos állományú személyes meghallgatása, védekezési lehetőségének biztosítása, bizonyítás felvételének lehetősége, ezen eljárási cselekmények dokumentálása stb. Miután a szolgálati panasz elbírálására irányuló eljárás ilyen garanciális eljárási szabályokat nem tartalmaz, így a Kp. 4. § (7) bekezdés 4. pontja szerinti megelőző eljárás fogalmába nem illeszthető [1/2022. (VI. 8.) KK vélemény].

Az ítélőtábla figyelemmel volt arra is, hogy az Alaptörvény hatálybalépése óta eltelt időben az Alkotmánybíróság több esetben értelmezte a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos alapjog tartalmát, mely határozatokban megerősítette korábbi gyakorlatát, megállapítva, hogy az alapjog lényeges tartalma nem változott [3/2014. (I. 21.) AB határozat, 4/2019. (III. 7.) AB határozat]. Ezen határozatokban azt is rögzítette, hogy a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. A bírósághoz fordulás joga a tisztességes eljárás legalapvetőbb követelménye, mely azt hivatott biztosítani, hogy álljon rendelkezésre egy olyan fórum, amelynek eljárásától az ügyfelek a hatékony jogvédelmet elvárhatják [3102/2023. (III. 14.) AB határozat]. Mindezek összevetése alapján a másodfokú bíróság megállapította, hogy az elsőfokú bíróság megfelelő jogértelmezéssel helytálló következtetésre jutott, amikor az elsőfokú ítélet ellen a Kp. 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján biztosította a fellebbezés lehetőségét. A felperesnek a fellebbezés jogorvoslati lehetősége hiányát állító ellenkérelmi érvelése ezért alaptalan volt, így a másodfokú bíróság nem volt elzárva attól, hogy a fellebbezés alapján az elsőfokú ítélet felülbírálatába bocsátkozzon.

A Fővárosi Ítélőtábla mindezek előrebocsátásával a perorvoslati kérelem folytán az elsőfokú bíróság ítéletét a Kp. 108. § (1) bekezdése alapján a fellebbezés és a fellebbezési ellenkérelem keretei között bírálta felül. Az alperes az eljárásjogi hiba állításán keresztül az ítélet anyagi jogi álláspontját vitatta. Ekként a jogorvoslati eljárás szabta keretek között a másodfokú bíróság megállapította, hogy az elsőfokú bíróság ugyan túlnyomórészt helyesen hívta fel a jogvita elbírálása körében irányadó jogszabályi rendelkezéseket, ám azokból az ügy érdemére nézve téves jogi következtetést vont le.

A másodfokú bíróság elöljáróban a támadott döntés jogi természetét vizsgálta. Ennek során megállapította, hogy az elsőfokú bíróságnak a helyes döntés meghozatalához szükségszerűen vizsgálnia kellett volna a mérlegelési jogkör fogalmát, annak dogmatikai hátterét, mindezt a Hszt. 109. § (6) bekezdésében foglalt rendelkezéssel össze kellett volna vetnie, melyet azonban elmulasztott.

A másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság indokolását e körben az alábbiak szerint egészíti ki:

Kétségkívül mérlegelést jelent az a gondolati folyamat, amelynek eredményeként a hatóság (perbeli esetben a munkáltató) a bizonyítékok és a releváns tényállás közötti okozati kapcsolatot feltárja; ez esetben azt kell mérlegelni, hogy az adott bizonyíték bizonyító ereje mely tények bizonyítására alkalmas. Ez az úgynevezett bizonyítási mérlegelés. Az ítélőtábla alapvetésként rögzíti, hogy a közigazgatási eljárásban a tényállás megállapításához szükséges bizonyítási mérlegelés nem azonos a mérlegelési jogkör gyakorlásával: a bizonyítási mérlegelés alapja eljárásjogi természetű, a mérlegelési jogköré ezzel szemben anyagi jogi.

A mérlegelési jogkör klasszikus esetköre az, amikor a jogszabályi rendelkezések valamely döntés lehetőségét teremtik meg (jellemzően az „adható” kifejezéssel), meghatározott feltételek fennállása esetén. Ezzel szemben, amennyiben a jogszabály a hatóság (munkáltató) számára bizonyos feltételek megléte esetében kötelező irányú döntést határoz meg, és a hatóság e feltételek vizsgálatához bizonyítást vesz fel, melynek eredményét értékeli, úgy az utóbbira tekintettel a határozat nem minősíthető mérlegelési jogkörben hozott határozatnak [2/2015. (XI. 23.) KMK vélemény].

A munkáltató (állományilletékes parancsnok) a Hszt. 109. § (6) bekezdésben biztosított jogkörében eljárva nem mérlegelési jogkört gyakorolt; a jogszabályi rendelkezésben megfogalmazott valamely kizáró feltétel fennállása esetén ugyanis a jogszabály kötelező irányú döntést határoz meg számára. Ez azt jelenti, hogy amennyiben a munkavégzéssel járó egyéb jogviszony a Hszt. 109. § (6) bekezdésében nevesített szempontok, azok valamelyikének fennállása miatt a hivatásos szolgálati jogviszonnyal összeférhetetlen, az arra vonatkozó engedély nem adható meg, illetőleg a már korábban kiadott engedély visszavonása iránt kell intézkedni. Téves volt tehát az az elsőfokú bíróság által elfoglalt álláspont, mely a munkáltatói eljárásban felvett bizonyítást és az annak alapján történő értékelést is mérlegelésnek tekintette és a keresettel támadott határozatot ilyen megközelítés alapján vizsgálta felül, és e jogi álláspontjánál fogva a visszavonó parancs tekintetében felhozott érvek jogszerűségi vizsgálatát nem végezte el.

Miután a perbeli esetben nem mérlegelési jogkörben hozott határozatról van szó, így sem a mérlegelés szempontjait, sem indokolást nem kellett a döntésnek tartalmaznia. Ezzel összefüggésben az ítélőtábla rámutat, hogy a hivatásos állomány tagjaira vonatkozó jogszabályi rendelkezések eltérést nem engednek, kógensek (EBH 2010.2259.), ezen jogi természetükből következően nem értelmezhetők kiterjesztően sem (EBH 2016.M.11.). A Hszt. 109. § (6) bekezdése az abban foglalt döntéshez indokolási kötelezettséget nem kapcsol, nem ír elő, így ilyen kötelezettség a felperes által hivatkozott alapelvi rendelkezésből, a Hszt. 3. §-ában foglalt együttműködési kötelezettségből nem vezethető le. A jogállási törvény kifejezetten megjelöli azokat az eseteket, amikor a munkáltatót indokolási kötelezettség terheli: ilyen a Hszt. 86. § (4) bekezdésében foglalt, a munkáltatónak a felmentéssel összefüggésben fennálló indokolási kötelezettsége, illetőleg a Hszt. 112. § (1) bekezdése szerinti minősítés.

Mindezekből következően az állományilletékes parancsnok a Hszt. 109. § (6) bekezdése alapján indokolást jogszerűen nem tartalmazó egyedi döntést hozott, mely döntése alapjául szolgáló körülményeket elegendő volt a szolgálati panaszt elbíráló határozatban, adott esetben a védiratban az alperesnek feltárnia.

A fentiek alapján a másodfokú bíróság megállapította, hogy az elsőfokú bíróság az alperes által végzett bizonyítási mérlegelést tévesen azonosította a mérlegelési jogkör gyakorlásával és ebből vonta le – szintén tévesen – jogi következtetéseit.

Mindezekre tekintettel a Fővárosi Ítélőtábla a Kp. 110. § (2) bekezdése alapján az elsőfokú ítéletet hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította, mivel az elsőfokú eljárás lényeges szabályainak megsértése az ügy érdemi eldöntésére kihatott és annak orvoslása a másodfokú eljárásban nem volt lehetséges.

Az elsőfokú bíróságnak az új eljárásban a további jogviszony engedélyezését visszavonó parancs alperes által a perben feltárt indokait érdemben kell vizsgálnia azzal, hogy a megjelölt indokok valóságát és okszerűségét az alperesnek kell bizonyítania; az ellenbizonyítás lehetősége a felperest a fegyveregyenlőség elve alapján megilleti. Az elsőfokú bíróságnak az így lefolytatott bizonyítási eljárás tükrében kell állást foglalnia a munkáltató intézkedésének jogszerűségéről.