KÜ BH 2023/18

[1] A …/93 és …/152 hrsz.-ú, szántó művelési ágú ingatlanok (a továbbiakban: perbeli ingatlanok) a felperes tulajdonában állnak, azok földhasználati nyilvántartásba bejegyzett használója a felperes. Az alperes hivatalbóli tudomásszerzést követően 2021. március 11. napján helyszíni szemlét tartott többek között a perbeli ingatlanokon, melynek során észlelte, hogy a felperes a …/152 hrsz.-ú ingatlanon betonfalat épített, a …/93 hrsz.-ú ingatlanon pedig egy tavat létesített. A Fejér Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság az alperes megkeresésére akként nyilatkozott, hogy a …/93 hrsz.-ú ingatlanon található tó engedéllyel nem rendelkezik.

[2] Az alperes 2021. július 23. napján kelt 10.362/2021. számon a perbeli ingatlanok vonatkozásában hivatalból földvédelmi eljárást indított, arról a felperest értesítette, egyúttal tájékoztatta, hogy a perbeli ingatlanokon helyszíni szemlét tart.

[3] A 2021. augusztus 4. napján megtartott helyszíni szemle során az alperes bemérte az engedély nélkül más célra hasznosított területek nagyságát, továbbá felvette a felperes nyilatkozatát (10.362-2/2021. számú jegyzőkönyv).

[4] Az alperes 2021. augusztus 13. napján kelt 10.362-4/2021. számú végzésével a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Tfvt.) 16. § (8) bekezdése alapján nyilatkozattételre hívta fel a felperest, hogy kéri-e a perbeli ingatlanokon létesített tavak és létesítmény fennmaradását, ugyanezen a napon kelt 10.362-3/2021. számú megkeresésével a Fejér Megyei Kormányhivatal Agrárügyi Főosztály Növény- és Talajvédelmi Osztályától szakkérdés vizsgálatát kérte, amely arra irányult, hogy a termőföld újrahasznosítása, más célú hasznosításának engedélyezése, illetve engedély nélküli más célú hasznosítása megfelel-e a termőföld minőségi védelme tekintetében meghatározott követelményeknek.

[5] A felperes 2021. augusztus 23-án benyújtott nyilatkozatában kérte a létesítmények fennmaradását, amelyhez a Fejér Megyei Kormányhivatal Agrárügyi Főosztálya FE/NTO/02908-3/2021- számú feljegyzésével külön előírások nélkül hozzájárult.

[6] Az alperes 2021. szeptember 16. napján kelt 10.362-7/2021. számú határozatával hozzájárult a perbeli ingatlanok mint termőföldek végleges más célú hasznosításának folytatásához, megállapította, hogy az utólagos hozzájárulás a termőföld végleges más célú hasznosítására kiadott engedélynek minősül. Határozatával az engedély nélküli tó és egyéb létesítmény céljára igénybe vett, összesen 2966 m² területű termőföld igénybevételéért 563 120 forint földvédelmi járulékot, és 1 689 360 forint földvédelmi bírságot állapított meg.

[7] Határozatának indokolásában hivatkozott a Tfvt. 2. § 19. pontjára, 16. § (1) bekezdés a) pontjára, 9. § (1) bekezdés a) pontjára és a 16. § (2) bekezdésére. A felperes nyilatkozatával kapcsolatban kifejtette, hogy a betonkerítésnek nevezett széles betonépítmény is a termőföld igénybevételével jár, és az földvédelmi engedély-kötelesnek minősül. A betonkerítéssel körbezárt, humusztól megfosztott gödör a perbeli ingatlanon található volt termőföldet érinti, az a továbbiakban mezőgazdasági termelésre alkalmatlan. A 2010. évi légi fotók alapján megállapította, hogy a …/93 hrsz.-ú ingatlanon található tó nem 10 évvel korábban létesült. A földvédelmi járulék és a földvédelmi bírság körében a Tfvt. 16. § (5) bekezdésére, a 21. § (1) bekezdésére és a 22. § (1) bekezdés cb) pontjára és a (4) bekezdés b) pontjára hivatkozott.

[8] A felperes módosított keresetében az alperesi határozat földvédelmi járulék, illetve földvédelmi bírság kiszabásáról rendelkező pontjainak megsemmisítését kérte. Azt állította, hogy az alperes eljárása és határozata sérti az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 103. § (4) bekezdését, továbbá, hogy az alperes megsértette az indokolási kötelezettségét. Arra hivatkozott, hogy az alperes nem indította meg határidőben a hatósági eljárást és ezért nem folytathatta volna azt le, és nem szabhatott volna ki földvédelmi bírságot és járulékot. Minderre tekintettel érvelése szerint új eljárás elrendelésének sincs helye, mert az eljárás határidőben már nem indítható meg.

[9] Az alperes védiratában a felperes keresetének elutasítását kérte. Kiemelte, az eljárás 2021. július 23. napján indult, ekkor vette kezdetét a 60 napos ügyintézési határidő. A 2021. március 11-i ellenőrzési jegyzőkönyv egy másik eljárás keretében történő helyszíni szemléről készült, az nem része a perbeli eljárásnak. 2021. szeptember 16-án kiadta a határozatát, így az ügyintézési határidő kétszeres túllépésére nem került sor. Hangsúlyozta, hogy a földvédelmi járulék kiszabása annak következménye, hogy a felperes a termőföldön más célú hasznosítást végez. Ennek folytán pedig ezen szankció nem tartozik az Ákr. 103. § (4) bekezdése alá.

[10] A bíróság jogerős ítéletével a felperes keresetét elutasította. Rögzítette, hogy a perbeli esetben szántó művelési ágú ingatlanokon tó létesült, illetve betonfal épült, ami a termőföld más célú hasznosításának minősül. Ehhez a hatóság előzetes engedélye szükséges. Amennyiben az engedélyezés a más célú hasznosítás megkezdésekor még nem történt meg, úgy az a Tfvt. 16. § (1) bekezdés a) pontja értelmében engedély nélküli más célú hasznosításnak minősül, melynek jogkövetkezménye a Tfvt. 16. § (7) bekezdése értelmében, hogy az igénybe vevőt a termőföld eredeti állapotba történő helyreállítására kell kötelezni. Kivételt képez ez alól az az eset, ha az ingatlanügyi hatóság kérelemre a végleges más célú hasznosítás folytatásához hozzájárul. Erre az esetre a Tfvt. 17. § (5) bekezdése elrendeli, hogy az ingatlanügyi hatóság a más célú hasznosításhoz való utólagos hozzájárulásával egyidejűleg rendelkezik a fizetendő földvédelmi járulékról és földvédelmi bírságról. Mindennek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a termőföld engedély nélküli más célú hasznosítása esetén a földvédelmi járulék és bírság olyan jogkövetkezmény, amely az engedély utólagos megadása esetén is alkalmazandó, azaz olyan speciális ágazati jogkövetkezményről van szó, amely szükségképpen együtt jár a termőföld más célú hasznosításával, annak utólagos engedélyezésével. Erre figyelemmel pedig a földvédelmi járulék és a bírság nem minősül olyan jogkövetkezménynek, amelynek alkalmazása az Ákr. 103. § (4) bekezdésében írtak fennállása esetén mellőzhető lenne. Kiemelte, hogy a földvédelmi járulék és bírság kiszabása szükségszerű, azokat úgy kell érteni, hogy azok a jogszerű állapot helyreállítása körébe tartoznak, függetlenül az ügyintézési határidő túllépésétől, illetve annak mértékétől.

[11] Hangsúlyozta, nincs jelentősége annak, hogy az alperes eljárása során az ügyintézési határidőt túllépte-e, illetve hányszorosan, mert a járulék és bírság a jogszerű állapot helyreállításának körébe tartozó, kötelezően alkalmazandó intézkedés. A Tfvt. 24. § (3a) bekezdése alapján kifejtette, hogy nincs arra vonatkozó adat, és a felperes maga sem hivatkozott arra, hogy esetében a cselekménynek az ingatlanügyi hatóság tudomására jutásától számított egy év, illetve a cselekmény elkövetésétől számított öt év eltelt volna.

[12] Megállapította, az alperes döntése és eljárása nem sérti az Ákr. 2. § (2) bekezdés c) pontját, figyelemmel arra, hogy az alperes döntését az eljárás megindításáról történő felperesi értesítéstől számított határidőn belül meghozta, így az észszerű időben történő döntéshozatal követelménye ez ügyben teljesült, és kitért arra, hogy az alperesi határozat indokolása megfelel az Ákr. 81. § (1) bekezdése szerinti tartalomnak.

[13] A felperes felülvizsgálati kérelmében elsődlegesen a jogerős ítélet alperesi határozatra kiterjedő hatályon kívül helyezését, másodlagosan a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására és új, jogszabályoknak megfelelő határozat meghozatalára kötelezését, harmadlagosan a jogerős ítélet megváltoztatását, az alperesi határozat megsemmisítését és az alperes új eljárás lefolytatására utasítását kérte.

[14] Azt állította, hogy a jogerős ítélet sérti az Ákr. 103. § (4) bekezdését, és arra is hivatkozott, hogy az alperes az ügyintézési határidő kétszeresét túllépte, ezért földvédelmi bírság, illetve járulék kiszabásának nem lett volna helye. Rámutatott, az Ákr. 103. § (4) bekezdése egyértelmű a tekintetben, hogy az alperes nem alkalmazhat egyéb jogkövetkezményt, ha az ügyintézési határidőt kétszeresen túllépte, márpedig a földvédelmi bírság, illetve a földvédelmi járulék egyéb jogkövetkezménynek minősül. Ezzel ellentétes álláspont az Ákr.-ből, illetve a vonatkozó jogszabályból nem következik, ilyet az eljáró bíró sem tudott megjelölni. Érvelése szerint az egyéb jogkövetkezmény csak úgy értelmezhető, hogy abba beletartozik bármilyen fizetési kötelezettség, mert az nem tartozik a jogszerű állapot helyreállítása körébe. Álláspontja szerint a jogerős ítéleti megállapítást a Tfvt. 24. § (3a) bekezdése is cáfolja, ugyanis, ha egy év után nincs helye földvédelmi bírság kiszabásának, akkor nyilván nincs helye akkor sem, ha az alperes kétszeresen túllépte az ügyintézési határidőt.

[15] Felülvizsgálati kérelmében sérelmezte az indokolási kötelezettség megsértését is. E körben arra hivatkozott, hogy az eljárt bíróság nem indokolta meg, hogy a perbeli eljárásban miért nem minősül egyéb jogkövetkezménynek a földvédelmi bírság, illetve a földvédelmi járulék. Utalt a jogerős ítélet [25], [29] és [30] bekezdéseire. Rámutatott, az alperesi határozat hiányos, mert abból nem állapítható meg, hogy a 2021. március 11-én megtartott helyszíni ellenőrzés ellenére az alperes miért 2021. július 23-án indította meg a hatósági eljárást. Hivatkozott az Ákr. 81. §-ához fűzött Kommentárra, kiemelve a Kommentárban hivatkozott ítéleteket. Hivatkozott emellett a Ket. „vonatkozó” Kommentárjára, továbbá a KGD 2014.141. számú eseti döntésére, illetve a Kúria Kfv.35.019/2021/7. számú ítéletére. Hangsúlyozta, az alperesnek és a bíróságnak is meg kell indokolnia a döntését teljes körűen, ennek azonban sem az alperesi határozat, sem a bírósági döntés nem felel meg, mert a bíróság számtalan, a keresetben felhozott érvre, jogszabályi hivatkozásra nem reagált. E körben kifogásolta azt az ítéleti megállapítást is, amely szerint nincs jogszerű lehetőség arra, hogy a bíróság az alperes döntéséből kizárólag a földvédelmi bírság és a földvédelmi járulék kiszabására vonatkozó rendelkezéseket semmisítse meg. Álláspontja szerint az elsőfokú bíróság nem indokolta meg, hogy részbeni hatályon kívül helyezésre miért ne lenne lehetőség. Kifogásolta, az ítéletből nem állapítható meg, hogy a hatósági eljárás mely napon indult meg. Rámutatott, a bíróság megállapította, hogy az alperes a perbeli ügyről 2020 novemberében értesült, majd ezt követően 2021 márciusában tartott helyszíni ellenőrzést, az eljárást pedig 2021. július 23. napján kelt végzésével indította meg. Utalt a Veszprémi Törvényszék 5.K.700.982/2020/2. számú ítéletére, amely szerint a hivatalbóli eljárások esetén az eljárás megindulásának napja az első eljárási cselekmény elvégzésének napja. Utalt arra is, hogy az iratanyag tartalma szerint a bíróság bizonyítást folytatott le az eljárás kezdő időpontja tekintetében, azonban erről az ítélet egyáltalán nem rendelkezik.

[16] Kifogásolta a tisztességes eljáráshoz való jog megsértését is. E körben hivatkozott a Kúria Kfv.IV.37.119/2021/5. számú ítéletére, amely szerint a közigazgatási szerv a jogalkalmazás során a konkrét eljárásban nem hagyhatja figyelmen kívül az ügyfél jogait. Hivatkozott a Kp. Kommentárra, kiemelve az ott hivatkozott bírósági döntéseket, emellett utalt a Kúria Kfv.I.35.290/2017/11. számú ítéletére. Kifejtette, az alperes állítása szerint bejelentés alapján indult meg az eljárás, azonban az alperes a bejelentésről feljegyzést nem tudott csatolni, ennek hiánya pedig a tisztességes eljárásba ütközik.

[17] Felülvizsgálati kérelmében hivatkozott a Kúria közzétett határozatától való eltérésre is, egyrészt a tényállás hiánya körében. E körben idézte a KGD 2014.141. számú eseti döntést, és előadta, hogy a bíróság nem állapított meg tényállást, illetve az ítéletben a bejelentésről nem szólt, annak ellenére, hogy az alperes erre alapozta az eljárását. Pedig a perbeli esetben az ügyintézési határidő tekintetében ennek jelentősége van. Hivatkozott e körben az Ákr. 101. §-ához fűzött Kommentárra is. Felülvizsgálati kérelmében a jogkérdésben a Kúria közzétett határozatától való eltérés tekintetében hivatkozott az Ákr. 103. § (3) bekezdésének megsértésére. E körben a Kfv.37.306/2021/5. és Kfv.37.760/2021/7. határozatot jelölte meg. Álláspontja szerint mivel az alperes elismerte, hogy 2020 novemberében szerzett tudomást a föld más célú hasznosításáról, ezért az ügyintézési határidőt innen kell számítani, de legkésőbb 2021. március 11. napjától, ami alapján megállapítható, hogy az alperes az ügyintézési határidőt kétszeresen túllépte.

[18] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályban tartását kérte. Az ügyintézési határidő kezdő napja tekintetében előadta, hogy a hivatalbóli eljárás ügyintézési határideje az Ákr. 50. § (1) bekezdése alapján az eljárás megindulásának napján kezdődik, az eljárás pedig az első eljárási cselekménnyel indul meg, ami nem más, mint a hivatalbóli eljárás megindításáról szóló értesítés. Eddig a pontig a Tfvt. 24. § (3a) bekezdése szerinti elévülési határidő telik. A perbeli esetben arra hivatkozott, hogy az első észlelés egy társhatóság által történt, amely áttette az ügyet az alpereshez. Ekkor megindult a Tfvt. 24. § (3a) bekezdése szerinti elévülési határidő, de az ügyintézési határidő még nem kezdődött meg. Mivel a vízügyi hatóság válaszától függött az, hogy az alperes indít-e hivatalból eljárást, be kellett várni a vízügyi hatóság válaszát. Kiemelte, hogy az Ákr. megkülönbözteti a hatósági eljárást és a hatósági ellenőrzést, amelyek között az Ákr. 101. § (1) bekezdése teremt kapcsolatot. Idézte az Ákr. 100. §-ához fűzött Kommentárt, amely alapján azt állította, a perbeli esetben az ügyintézési határidő kezdő időpontja 2021. július 23. napja.

[19] Az Ákr. 103. § (4) bekezdése körében kifejtette, hogy az engedély nélküli más célú hasznosítási eljárásban a jogalkotó létrehozott egy speciális ágazati jogkövetkezményt, amely alapján a jogsértést elkövető ügyfél jól jár, a közérdek sérelme pedig kiegyenlítésre kerül, és a jogszerű állapot helyreáll. Az alperesnek a Tfvt. 16. § (7) bekezdése és 17. § (1d) bekezdése alapján a felperest fel kellett hívnia, hogy kéri-e az ingatlan végleges más célú hasznosításához az alperes utólagos hozzájárulását. A felperes kérte az utólagos hozzájárulást, ami két másik jogkövetkezménnyel jár együtt: a bírsággal és a földvédelmi járulékkal, a Tfvt. 17. § (5) bekezdése alapján. Kiemelte, hogy az elsőfokú bíróság a jogalkotó akaratának megfelelően e hármas csomagot egységként kezelte, mint a jogszerű állapot helyreállítását.

[20] Azt is állította, hogy az indokolási kötelezettségét sem az elsőfokú bíróság, sem az alperes nem sértette meg. Kiemelte, hogy az ügyintézési határidő kezdő időpontját az elsőfokú bíróság nem tekintette releváns kérdésnek, mert a Tfvt. egy speciális három, egymástól elválaszthatatlan elemből álló ágazati jogkövetkezménnyel állítja helyre a jogszerű állapotot, így az nem esik az Ákr. 103. § (4) bekezdése szerinti korlátozás alá.

[21] A felperes felülvizsgálati kérelme az alábbiak szerint alapos.

[22] A Kúria a jogerős ítéletet a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 115. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó 108. § (1) bekezdése alapján a felülvizsgálati kérelem és az ellenkérelem keretei között, az abban megjelölt jogszabálysértések körében vizsgálta felül.

[23] A jogerős ítélet akként foglalt állást, hogy a földvédelmi járulék és a bírság nem minősül olyan Ákr. 103. § (4) bekezdése szerinti „egyéb jogkövetkezménynek”, amelynek alkalmazása mellőzhető lenne.

[24] A Tfvt. 21. § (1) bekezdése szerint a termőföld más célú hasznosítása esetén egyszeri földvédelmi járulékot kell fizetni. A Tfvt. 24. § (1) bekezdés f) pontja pedig akként rendelkezik, hogy földvédelmi bírságot köteles fizetni az, aki a termőföldet engedély nélkül hasznosítja más célra.

[25] Ezen jogszabályi rendelkezések alapján az állapítható meg, hogy a földvédelmi járulék a termőföld más célú hasznosításának olyan jogkövetkezménye, amely tekintetében nem releváns, hogy a más célú hasznosításra engedély birtokában vagy engedély nélkül került-e sor. A földvédelmi járulék megfizetése tehát nem jogellenességhez (engedély nélküliséghez), hanem a más célú hasznosítás tényéhez kapcsolódik, annak automatikus következménye. Ezzel szemben a Tfvt. 24. § (1) bekezdés f) pontja szerinti földvédelmi bírság abban az esetben kerül kiszabásra, ha a termőföld más célú hasznosítására engedély nélkül kerül sor, vagyis a bírság kiszabásának előfeltétele a jogellenesség.

[26] Az Ákr. 103. § (4) bekezdése szerint a hivatalbóli eljárás esetében az ügyintézési határidő kétszeres túllépése esetén a hatóság a jogszerű állapot helyreállítására kötelezésen túl egyéb jogkövetkezményt nem alkalmazhat.

[27] A Tfvt. idézett rendelkezéseiből és a fentiekben kifejtettekből az következik, hogy míg a földvédelmi járulék a jogszerű állapot helyreállítása körébe tartozik, a földvédelmi bírság a szankciók, vagyis az egyéb jogkövetkezmények körébe. Mindebből következően, a jogerős ítéletben foglaltak igazak a földvédelmi járulékra, de nem igazak a bírságra, mert a földvédelmi bírság mint szankció az Ákr. 103. § (4) bekezdése szerinti „egyéb jogkövetkezmény” kategóriájába esik, míg a földvédelmi járulék a „jogszerű állapot helyreállítása” körébe.

[28] A jogerős ítélet arra is kitért, hogy a földvédelmi bírság kiszabásának korlátját a Tfvt. 24. § (3a) bekezdése szabályozza. Eszerint, nincs helye földvédelmi bírság kiszabásának, ha a cselekménynek az ingatlanügyi hatóság tudomására jutásától számított egy év, illetve a cselekmény elkövetésétől számított öt év eltelt. A határidő számításakor a jogorvoslati eljárás időtartamát nem kell figyelembe venni.

[29] A Kúria megállapította, hogy míg a Tfvt. 24. § (3a) bekezdése anyagi jogi határidőt szabályoz, az Ákr. 103. § (4) bekezdése szerinti ügyintézési határidő eljárási határidő. E két határidőre vonatkozó szabályozás ezért nem egymást kizáró, hanem párhuzamosan érvényesülő határidőket tartalmaz. Tévedett ezért az eljárt bíróság, amikor speciális eljárási határidőnek értelmezte a Tfvt.24. § (3a) bekezdésének anyagi jogi jellegű szubjektív és objektív határidőre vonatkozó szabályozását és tévesen állapította meg, hogy az ügyben egyébként szintén alkalmazható „speciális ágazati határidő” kizárná az Ákr. 103. § (4) bekezdésének alkalmazhatóságát.

[30] A felperes mindezért helytállóan kifogásolta felülvizsgálati kérelmében, hogy az elsőfokú bíróság megsértette indokolási kötelezettséget, mert az ügyintézési határidő megtartottságát nem vizsgálta, annak ellenére, hogy az az Ákr. 103. § (4) bekezdése alkalmazható az ügyre. Az elsőfokú bíróság ítéletében ugyan megállapította, hogy az alperes döntését az eljárás megindításáról történő felperesi értesítéstől számított határidőn belül meghozta (ítélet [37] bekezdés), azonban nem adott arról számot, hogy e megállapítás alapjául milyen időpontoknak milyen jelentőséget tulajdonított, sommás megállapításának indokolása teljes mértékben hiányzik. E tekintetben pedig vizsgálandó lett volna a hatósági ellenőrzés (2021. március 11.), a hivatalbóli eljárás megindításának (2021. július 23.) és a határozat meghozatalának időpontja (2021. szeptember 16.) körében, hogy megállapítható-e az ügyintézési határidő kétszeres túllépése.

[31] Szükségesnek tartja megjegyezni e körben a Kúria, hogy a hatósági ellenőrzés és a közigazgatási hatósági eljárás (közigazgatási hatósági ügy [Ákr. 7. § (1) bek.]) két elkülönülő eljárási szakasz, a kettő közötti kapcsolatot az Ákr. 101. § (1) bekezdés a) pontja teremti meg.

[32] A fentiekben kifejtettekre tekintettel a Kúria a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján az elsőfokú ítéletet hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot új eljárásra és új határozat hozatalára utasította. Az új eljárásban az elsőfokú bíróságnak az ügyintézési határidő kétszeres túllépésének megtörténtét kell vizsgálnia, e körben tett megállapításait részletesen meg kell indokolnia, rögzítve az e körben releváns időpontokat. Az Ákr. 103. § (4) bekezdése szempontjából pedig különbséget kell tennie a földvédelmi járulék és a földvédelmi bírság között, azzal, hogy a földvédelmi bírság az Ákr. 103. § (4) bekezdése szerinti „egyéb jogkövetkezmények” közé tartozik.