21/2023. (VIII. 7.) AB határozat

Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Kúria Knk.II.39.058/2023/2. számú végzése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét.

[1] 1. Az indítványozó jogi képviselője (dr. Sobor Dávid ügyvéd) útján terjesztett elő alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. § (1) bekezdése alapján, amelyben kérte a Kúria Knk.II.39.058/2023/2. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítvány szerint a támadott bírói döntés sérti az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdését, XXIII. cikk (7) bekezdését, valamint XXVIII. cikk (1) bekezdését és 28. cikkét.

[2] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügy előzménye a következőképpen foglalható össze.

[3] 1.1. A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a Budapesten, 2023. május 9-én hozott 41/2023. számú határozatával az „Egyetért-e Ön azzal, hogy a helyi tanterv a tanórai foglalkozások időkerete harminc százalékának felhasználásáról rendelkezhessen?” népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadta.

[4] Az NVB határozatának indokolásában rámutatott, hogy a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésében foglaltak szerint vizsgálnia kellett a népszavazási egyértelműség követelményének való megfelelést, amely követelmény a hivatkozott törvényi rendelkezés szerint kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.

[5] A határozat szerint a népszavazásra javasolt kérdés lényegi magja komplex köznevelés-szakmai szabályozási területet ölel fel, melynek okán egy átlagosan tájékozott választópolgár számára, szavazatának leadása pillanatában szinte lehetetlen annak felmérése, hogy a kérdés a hatályos szabályozáshoz pontosan milyen változást kíván előidézni, hiszen ahány iskola, annyi helyi tanterv, amelynek teljes körű ismerete nem várható el a választópolgártól. Rámutatott egyebek mellett továbbá arra is, hogy a kérdés alapján nemcsak azzal kellene tisztában lenni a választópolgárnak, hogy a rendelet alapján pontosan mi a tartalma a helyi tantervnek, hanem azzal is, hogy a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkeretének legfeljebb 10%-a hogyan kerül felhasználásra, ezért a kérdés nem egyszerű megítélésű, és mögöttes tartalma miatt nem kizárólag arról szól, hogy a törvényben szereplő 10% 30%-ra módosul.

[6] Az NVB indokolásának összegzésében kifejtette, hogy noha a kérdés logikailag megválaszolható egyetlen igennel vagy nemmel, valójában azonban a népszavazási kérdéssel érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti megváltoztatása olyan jogkérdésben és fogalmi rendszerben való jártasságot igényel, amellyel csak a közvetlen érintettek, e szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek, ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített választópolgári egyértelműség követelményének, így annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

[7] 1.2. A kérelmező felülvizsgálati kérelme alapján eljáró Kúria a 2023. június 28-án hozott, Knk.II.39.058/2023/2. számú végzésével az NVB 41/2023. számú határozatát megváltoztatta, és a népszavazási kérdést hitelesítette.

[8] Határozatának indokolásában a Kúria hangsúlyozta, hogy a kérdés egyértelműsége megítélésénél a korábbiakban a Kúriának volt egy szigorú, szűkítő értelmezése, ugyanakkor azonban a népszavazási ügyekben újabban meghozott kúriai határozatok az egyértelműség kérdését tágabban értelmezve igyekeztek egységesíteni. A Kúria végzésének indokolásában rögzítette, hogy a népszavazásra feltett kérdés választópolgári egyértelműségének megítélésekor elsősorban a szavak általános, nyelvtanilag elfogadott jelentését kell figyelembe venni, mely alapján megállapítható egy elsődleges, hétköznapi jelentés, ahogyan azt egy átlagosan tájékozott választópolgár érti („elsődleges jelentés elve”).

[9] Kifejtette a Kúria továbbá azt is, hogy az Alaptörvény szerint a népszavazáshoz való joggal rendelkező, azaz nagykorú választópolgárok a tiltott tárgykörök kivételtől eltekintve minden, a politikai közösséget érintő, az Országgyűlés mint népképviseleti szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben dönthetnek, abban a választópolgárt kompetensnek kell tekinteni („kompetens választópolgár alapelve”), és nincs olyan alkotmányos szabály, amely a kérdés – egyértelműséget nem érintő – komplexitása vagy jelentős hatása miatt elvonna tárgyköröket a közvetlen hatalomgyakorlás köréből. Éppen ellenkezőleg: mind a tiltott tárgykörök taxációjából, mind a tág hatásköri meghatározásból, mind pedig az alapjogi jellegből következik, hogy a választópolgárok széles körben dönthetnek népszavazáson keresztül. A Kúria megállapítása szerint az NVB határozatában követett, választópolgári kompetenciával kapcsolatos követelmény ezért nem egyeztethető össze az alkotmányos keretekkel még akkor sem, ha a kérdés egyértelműségén mint a népszavazási-döntés immanens elemén keresztül próbálja meg azt a határozat igazolni.

[10] A Kúria megállapítása szerint a jelen ügyben feltenni kívánt kérdés a kúriai gyakorlatra tekintettel egyértelműen értelmezhető, annak alapvető szabályozását a nemzeti közoktatásról szóló 2011. évi CXC. törvény és a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet, vagyis jogszabály tartalmazza.

[11] Végül a Kúria rámutatott arra is, hogy mind a kommunikációs alapjogok rendszeréből, mind pedig az Nsztv. szabályozásából következik, hogy a népszavazást kampányidőszak előzi meg, melynek során a szabad véleménynyilvánítással élve a politikai közösség egyes szereplői (pártok, a tudományos szféra képviselői, civil szervezetek stb.) kifejtik a kérdéssel kapcsolatos álláspontjukat. Tehát az Alaptörvény IX. cikke és az Nsztv. 1. § (1) bekezdése, illetve 69. §-ának szabályozása alapján a népszavazást a választással hasonló módon szabályozott ötvennapos kampányidőszak előzi meg, amelyből következik, hogy a népszavazás egy folyamat, amelyben megfelelő időt kell biztosítani arra, hogy a kérdést az egyes szereplők magyarázzák, annak hatásaira rámutassanak („érdemi diskurzus alapelve”). A Kúria végzésében kifejtett álláspontja szerint az érdemi diskurzus alapelvéből következik, hogy egyrészt nem lenne alkotmányos, ha a kérdés hitelesítését követően nagyon rövid időn belül tartanák meg a szavazást (nem lenne idő az érdemi diskurzus lefolytatására), és az is következik, hogy a hitelesítés során sem azt kell vizsgálni, hogy a választópolgárok értenék-e a kérdést, és átlátnák-e annak hatásait, ha rövid időn belül lenne a népszavazás, hanem azt, hogy egy intenzív és érdemi kampányidőszakot követően értenék-e, átlátnák-e.

[12] A Kúria fentiekre tekintettel az NVB határozatát az Nsztv. 30. §-ának (1) bekezdése alapján megváltoztatta, és a kérdést hitelesítette.

[13] 2. Az indítvány szerint a támadott bírói döntés sérti az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdését, XXIII. cikk (7) bekezdését, valamint XXVIII. cikk (1) bekezdését és 28. cikkét.

[14] 2.1. A panasz indokolása kapcsán az indítványozó kifejtette, hogy az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. E törvényi követelményt figyelmen kívül hagyni nem lehetne, azonban a panaszos szerint a Kúria támadott végzésében foglalt önkényes jogértelmezés pontosan a hivatkozott törvényi rendelkezés kiüresítését eredményezi, azaz a Kúria jelen ügyben tett elvi megállapításaival nem jogértelmezést, hanem lényegét illetően jogalkotási tevékenységet végez. Az indítványozó álláspontja szerint ugyanis a „kompetens választópolgár alapelve” és „az érdemi diskurzus alapelve” meghatározásával a Kúria a contra constitutionem értelmezés talajára helyezkedett.

[15] Az indítványozó szerint a „kompetens” szó ugyan többféle jelentéstartalommal bír, ugyanakkor ezek mindegyike ellentétben áll az „átlagos tájékozottság” jelentésével. Hivatkozik ennek kapcsán a Magyar Értelmező Kéziszótár 2021. évi kiadására, mely szerint a kompetencia szó jelenthet illetékességet, valamint hozzáértést, szakértelmet is, míg a kompetens szó jelentése illetékes, szakértő, mértékadó. Ebből következően a „kompetens választópolgár” épphogy nem egyezik meg az „átlagosan tájékozott választópolgárral”. A Kúria által meghatározott új alapelv szerint – mondja az indítványozó – a jelen ügyben feltett kérdéssel kapcsolatban azt kell feltételezni, hogy a választópolgárok az oktatás-nevelési szakemberekkel azonos módon érteni fogják például, hogy a „helyi tanterv” kifejezés pontosan mely oktatási intézmények vonatkozásában használt terminus technicus, vagy mit jelent a tanórai foglalkozások időkerete, az mennyi, hol található meg erre információ, illetve hogyan fogja mindez érinteni az ő, illetve gyermekei által kapott oktatás tartalmát.

[16] 2.2. Az indítvány szerint hasonló következménye van a Kúria támadott végzésével bevezetett „érdemi diskurzus alapelvének”, mert a Kúria ezt az alapelvet nem pusztán a népszavazás hatásainak ismertetésére vonatkoztatja, hanem magára a kérdés mikénti értelmezésére is. Az indítványozó szerint az NVB és a Kúria eddigi – alaptörvény-konform – gyakorlata szerint kizárt volt, hogy egy eredendően nem egyértelmű kérdésben népszavazás indulhasson, a mostani végzésével ezt írja felül a Kúria. A Kúria döntéséből ugyanis az következik, hogy a népszavazásban döntő szervek ezek után nem magának a kérdésnek az egyértelműségét, népszavazásra való alkalmasságát vizsgálnák, hanem azt, hogy egy kampányidőszakban elsajátított információkkal felvértezve a szavazópolgárok képesek lesznek-e elsajátítani azt a tudást, ami a kérdés értelmezéséhez és döntésük meghozatalához szükséges. Mindez pedig az indítvány szerint az Alaptörvénybe és az Nsztv. rendelkezéseibe ütközően oda vezet, hogy a választási kampányt ab ovo alkalmas eszközzé nyilvánítja arra, hogy pótolja a választópolgári egyértelműség követelményét.

[17] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:

„C) cikk (1) A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.”

„XXIII. cikk (7) Mindenkinek joga van országos népszavazáson részt venni, aki az országgyűlési képviselők választásán választó. Mindenkinek joga van helyi népszavazáson részt venni, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó.”

„XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.”

„28. cikk A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.”

[18] 2. Az Nsztv. érintett rendelkezése:

„9. § (1) A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.”

[19] 1. Az Alkotmánybíróságnak elsődlegesen az alkotmányjogi panasz befogadhatóságáról szükséges döntenie.

[20] 1.1. Az országos népszavazás kezdeményezési eljárásban az Nsztv. 30. § (1) és (5) bekezdése alapján a Kúriának az NVB határozatát helybenhagyó, vagy azt megváltoztató döntése elleni alkotmányjogi panaszt a Kúria döntésének a Magyar Közlönyben történt közzétételétől számított nyolc napon belül lehet benyújtani. A Kúria támadott döntése a Magyar Közlöny 2023. évi 98. számában 2023. július hó 4. napján került közzétételre, az indítványozó jogi képviselője az alkotmányjogi panaszt 2023. július hó 12. napján – határidőben – terjesztette elő a Kúrián.

[21] 1.2. Az Abtv. 27. § (1) bekezdése alapján alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Jelen ügyben a Kúria Knk.II.39.058/2023/2. számú végzése az ügy érdemében hozott döntés, amely ellen a további jogorvoslat a törvény erejénél fogva kizárt [Nsztv. 30. § (1) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a panaszos jogosultnak és érintettnek tekinthető. Az Alkotmánybíróság az érintettség vizsgálatánál figyelembe vette azt, hogy a Kúria alkotmányjogi panasszal támadott jogerős végzése országos népszavazásra irányuló kérdést hitelesített, amely hitelesítő döntés a panaszos indítványban felhívott, Alaptörvényben foglalt jogainak gyakorlására is kihat. A konkrét esetben az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh1.) kidolgozott érintettségi vizsgálat szempontjainak figyelembevételével megállapította, hogy az indítványozó – arra tekintettel, hogy köznevelési intézménnyel jogviszonyban álló aktív pedagógus, testnevelés szakos tanár, így a hitelesített kérdés, illetve az alapján megalkotandó jogszabály az Alaptörvényben foglalt jogaira valamely különös tulajdonsága következtében van kihatással – érintettnek minősül.

[22] 1.3. A határozott kérelem törvényi feltételeinek vizsgálata körében megállapítható, hogy az indítvány eleget tesz az Abtv. 52. § (1), illetve (1b) bekezdésében foglalt követelményeknek, tartalmazza az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést, az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegét, megjelöli a támadott bírói döntést, az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseit és az alaptörvény-ellenesség indokolását, valamint kifejezett kérelmet tartalmaz arra nézve, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a végzés alaptörvény-ellenességét, és semmisítse azt meg, így a határozott kérelem alkotmányos feltételeinek eleget tesz.

[23] Megállapítja az Alkotmánybíróság, hogy az indítványozó nem önállóan, hanem az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének sérelmével összefüggésben hivatkozott az Alaptörvény 28. cikkére, amely érvelés az eljárás során kizárólag e vonatkozásban vehető figyelembe {23/2018. (XII. 28.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.), Indokolás [26]}.

[24] Az Alkotmánybíróság megállapítja ugyanakkor, hogy az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése nem tartalmaz az indítványozó számára Alaptörvényben biztosított jogot, így e rendelkezésekre alkotmányjogi panasz nem alapítható.

[25] 1.4. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz az Abtv. 29. §-ában foglalt törvényi feltételeket teljesíti-e.

[26] Az Abtv. 29. §-a a befogadhatóság további feltételeként nevesíti, hogy a panasznak a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést kell tartalmaznia.

[27] Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az alkotmányjogi panaszban foglalt állítás – jelesül az, hogy a Kúria döntése kiüresítette az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott vizsgálatot – felvetette a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét.

[28] 2. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt – az Ügyrend 31. § (6) bekezdését alkalmazva, külön befogadási eljárás mellőzésével – érdemben bírálta el.

[29] Az alkotmányjogi panasz az alábbiak szerint megalapozott.

[30] 1. Az Alkotmánybíróság a jelen határozatában is szükségesnek ítéli rögzíteni azt, hogy: „a Kúria alkotmányjogi panaszokkal támadott hitelesítő döntésében szereplő kérdés törvényességi szempontú vizsgálata a Kúria kizárólagos hatáskörébe tartozik. Ebből következően az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja felül a Kúria hitelesítő döntését, abban a törvényességi kérdésben, hogy a hitelesített kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választói, illetve törvényalkotói – egyértelműség követelményének megfelelt-e. […] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének d) pontjában és az Abtv. 27. §-ában foglalt hatáskörében eljárva a bírói döntés alaptörvény-ellenességének a vizsgálatára rendelkezik hatáskörrel.” (Abh1., Indokolás [28]) Az Alkotmánybíróság a következetes gyakorlata szerint: „A kérdés hitelesítése körében – ahogyan a jelen ügyben is – a Kúria döntése, mint bírósági döntés az Alaptörvény 24. § (2) bekezdés d) pontja és az Abtv. 27. §-a alapján alkotmányjogi panasszal támadható meg, de az alkotmányjogi panasznak Alaptörvényben biztosított jog (pl. tisztességes eljáráshoz való jog, népszavazáson való részvétel joga) sérelmére kell hivatkoznia […].” {3195/2014. (VII. 15.) AB végzés, Indokolás [21], 11/2022. (VI. 2.) AB határozat, Indokolás [15]}

[31] Az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, ami a jelen alkotmányjogipanasz-eljárásban is irányadó. Fontos rögzíteni, hogy a fentiek alapján az Alkotmánybíróság a jelen ügyben nem azt vizsgálja, hogy a népszavazási kérdés megfelelt-e a választói, illetve jogalkotói egyértelműség követelményének, hanem azt, hogy Kúria az Alaptörvény rendelkezéseivel összhangban értelmezte-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglaltakat.

[32] 2. A továbbiakban az Alkotmánybíróság tehát azt vizsgálta, hogy a Kúria a népszavazási kérdés egyértelműségére vonatkozó törvényi rendelkezés értelmezése során előidézett-e alapjogsérelmet. E körben először rögzítette, hogy „[a]z Alaptörvény 28. cikke és XXVIII. cikk (1) bekezdése természetes fogalmi egységet alkotnak. A jogértelmezés Alaptörvényben rögzített elveinek betartása minden kétséget kizáróan részét képezi a tisztességes bírósági eljárásban megvalósuló jogértelmezéssel szemben állított minimális alkotmányos követelményeknek” {Abh2., Indokolás [26], megerősítve: 33/2021. (XII. 22.) AB határozat, Indokolás [29]}. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az önkényes bírói jogértelmezés az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz való jog sérelmére vezethet. Az Alkotmánybíróság a jogalkalmazói önkény fennállásából fakadóan azonban csak kivételesen, szigorú feltételek fennállása esetén állapítja meg a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét. Amennyiben a bíróság az Alaptörvény 28. cikkében foglalt jogértelmezési szabályok figyelmen kívül hagyásával jár el, a jogértelmezési hiba contra constitutionem önkényessé válik {33/2021. (XII. 22.) AB határozat, Indokolás [30]}. Az Alaptörvény 28. cikke a bíróságokra nézve expressis verbis rögzíti az Alaptörvénnyel összhangban lévő, alkotmánykonform értelmezés kötelezettségét. „Az Alaptörvény 28. cikke az alkotmánykonform értelmezés követelményeit a jogszabályok bíróság általi alkalmazása körében határozza meg, mivel azonban a népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás megnyilvánulásaként – főszabályként – jogalkotásra irányul, a Kúria a népszavazási kérdés hitelesítésekor sem tekinthet el ezen alaptörvényi rendelkezés érvényre juttatásától.” {33/2021. (XII. 22.) AB határozat, Indokolás [31]}

[33] 3. A Kúria támadott végzése három elvi megállapítást tesz, ennek keretében egyrészt rögzíti az ún. elsődleges jelentés elvét, amely szerint a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségi vizsgálatánál a szavak általános jelentése alapján annak elsődleges értelmezéséből kell kiindulni, ahogyan azt egy átlagosan tájékozott, társadalmi, gazdasági ismeretekkel rendelkező racionális választópolgár a mondat nyelvtani értelme szerint érthette. Másrészt bevezeti a kompetens választópolgár és az érdemi diskurzus fogalmát, az előbbi szerint az Országgyűlés a feladat- és hatáskörébe tartozó, tiltott tárgykörnek nem minősülő ügyekben a választópolgárokat kompetensnek kell tekinteni az adott kérdés vonatkozásában, az utóbbi szerint pedig a népszavazás hatásainak ismertetése elsődlegesen a népszavazást megelőző kampány során lefolytatandó párbeszéd feladata.

[34] A fentiekből következően minden olyan – akár komplex hatású – kérdés teljesíti a választópolgári egyértelműség követelményét, amely érinti az Országgyűlés feladat- és hatáskörét, és nem tartozik a tiltott tárgykörbe, amennyiben a kérdésnek megállapítható az elsődleges jelentése.

[35] Az érdemi diskurzus alapelvéből pedig az következik, hogy egyrészt nem lenne alkotmányos az, ha a kérdés hitelesítést követően nagyon rövid időn belül tartanák meg a szavazást (hiszen nem volna így idő az érdemi diskurzus lefolytatására), másrészt a kérdés hitelesítése során sem azt kell vizsgálni, hogy a választópolgárok értenék-e a kérdést, és átlátnák-e annak hatásait, ha most vasárnap lenne a népszavazás, hanem hogy egy intenzív és érdemi kampányidőszakot követően értenék-e azt, és átlátnák-e hatásait. (Kúriai végzés indokolásának 48. pontja)

[36] 4. Az Alkotmánybíróságnak arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy a Kúria az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség fogalmának értelmezése során figyelemmel volt-e az Alaptörvény 28. cikke szerinti szempontokra, vagy olyan mértékben elszakadt a norma szövegétől, ami már az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének sérelmét okozó önkényes bírói jogértelmezésnek minősül.

[37] Az indítványozó álláspontja szerint a Kúria az Alaptörvény 28. cikkében foglaltak ellenére nem vette figyelembe a jogalkotó akaratát a norma értelmezésekor. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség), továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). A törvényjavaslathoz fűzött jogalkotói indokolás szerint a jogalkotói cél az Alkotmánybíróságnak a népszavazási kérdések egyértelműségére vonatkozó gyakorlata törvényi szintre emelése volt. 2012. január 1-jét megelőzően ugyanis az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozott a népszavazási kérdések hitelesítésével kapcsolatos jogorvoslat (kifogás) elbírálása, a hatáskör csak ezt követően került át a Kúriához.

[38] A fentiek alapján a jogalkotói akarat feltárásához szükséges az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatának figyelembevétele, amelyet a 29/2012. (V. 25.) AB határozat az alábbiak szerint foglalt össze: „az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre »igen«-nel vagy »nem«-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alaptörvényben szabályozott törvényalkotási jogkörét korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).” (Indokolás [29])

[39] 5. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kúria jogértelmezése túlterjeszkedik az egyértelműség fenti fogalmán, amikor kitágítja az értelmezési kereteket.

[40] A kompetens választópolgár elvének bevezetése egyrészt önellentmondást jelent, hiszen a kompetens szó jelentése túlmutat az átlagos tájékozottságon. Az Alkotmánybíróság e tekintetben osztja az indítványozó azon álláspontját, amely szerint a kompetens szó elsődleges jelentése az általános ismereteken felüli tudást tételez (hozzáértő, szakavatott, jártas értelemben használja a magyar nyelv). Másrészt kiüresíti a népszavazási kérdés egyértelműségének vizsgálatát, amikor lényegében rögzíti, hogy bármely – az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó – népszavazási kérdés tekintetében kompetensnek, hozzáértőnek kell tekinteni a választópolgárokat. Ha elfogadjuk ezt az értelmezést, akkor bármilyen komplex szakkérdés feltehető úgy, hogy arra egyértelmű „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen válaszolni, anélkül, hogy a kérdést és így az arra adandó válasz hatásait, következményeit teljes mélységében átfogná a választópolgárok tudata.

[41] Az érdemi diskurzus alapelve pedig lényegében azt fogalmazza meg, hogy népszavazási kérdésnek nem kell egyértelműnek lennie a hitelesítéskor, elegendő, ha a választópolgárok a kampányidőszak végén – a kampányban elhangzó tények, érvek, vélemények figyelembevételével – kerülnek a kompetens választó szerepébe, azaz ekkorra fogja át tudatuk a kérdés valódi tartalmát, értelmét.

[42] A Kúria fenti jogértelmezése a népszavazási kérdés egyértelműségének tartalmi és idődimenzióját tágítja ki, egyrészt relativizálva magának a kérdésnek az egyértelműségét, másrészt áthelyezve az egyértelműség követelményét egy jövőbeli időpontra, azaz a kérdésnek nem kell ab ovo egyértelműnek lennie a hitelesítéskor, hanem csak a kampányidőszakot követően, a szavazás napján.

[43] 6. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kúriának az Nsztv. 9. § (1) bekezdéséhez fűzött jogértelmezése figyelmen kívül hagyta az Alaptörvény 28. cikkében meghatározott jogértelmezési szabályokat. Ezzel eloldotta magát a norma szövegétől, tartalmától, lényegében kiüresítette a hitelesítés jogintézményének tartalmi szegmensét, és ezzel a contra legem jogértelmezés egyúttal contra constitutionem önkényessé vált, ami egyben az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét okozta. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint megállapította, hogy a Kúria Knk.II.39.058/2023/2. számú végzése alaptörvény-ellenes, és megsemmisítette azt.

[44] 7. Az indítványozó hivatkozott továbbá az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése sérelmére is. Tekintettel arra, hogy a Kúria Knk.II.39.058/2023/2. számú végzését az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmére tekintettel megsemmisítette, az állandó alkotmánybírósági gyakorlata alapján a megjelölt egyéb alapjog sérelmét már nem vizsgálta.

[45] Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el.

Budapest, 2023. július 19.

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/1562/2023.