2023. évi XXV. törvény indokolás

A panaszokat és közérdekű bejelentéseket átfogó igénnyel először a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény szabályozta. E törvényt az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (ún. csatlakozási törvény) helyezte hatályon kívül, azonban annak érdekében, hogy a panaszok és közérdekű bejelentések intézésének az uniós csatlakozást követően is legyen jogalapja, a törvény 141–143. §-a rögzítette a területet érintő legfontosabb szabályokat.

A közérdekű bejelentésekkel kapcsolatos újabb szabályozás 2009-ben született meg, a tisztességes eljárás védelméről, valamint az ezzel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi CLXIII. törvénnyel: ugyanakkor ez a törvény a Közbeszerzési és Közérdekvédelmi Hivatal létrehozásának hiányában soha nem lépett hatályba.

A jelenleg hatályos, a panaszokról és közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény (a továbbiakban: Panasztv.) megalkotását egyrészt az Alaptörvény XXV. cikkével kapcsolatos szabályozási összhang megteremtése, másrészt a panaszok és közérdekű bejelentések akkori töredékes szabályozásának kiegészítése indokolta. A Panasztv. mindezek mellett új jogintézményeket vezetett be, amely közül kiemelendő az alapvető jogok biztosa által működtetett elektronikus védett bejelentési rendszer megteremtése, a munkáltatói visszaélés-bejelentési rendszer szabályozási kereteinek a megteremtése, továbbá – ezen utóbbi jogintézménnyel összhangban – a bejelentővédelmi ügyvédre vonatkozó szabályok megalkotása.

A Panasztv. megalkotása során fontos szabályozási elv volt, hogy az lehetőleg a már meglévő és működő jogi megoldásokból építkezzen, és azok mellé állapítson meg új jogintézményeket.

Az Európai Unió szervei az elmúlt időszakban fontos – a korábbiakhoz képest még erőteljesebb – célkitűzésként jelölték meg a tagállamok részére az uniós jog megsértésével kapcsolatos visszásságok feltárását, az azokkal kapcsolatos fellépést. Ezen jogpolitikai célkitűzés fontos momentuma volt az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló, 2019. október 23-i (EU) 2019/1937 európai parlamenti és tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv) megalkotása.

Az Irányelv célja, hogy a meghatározott uniós szakpolitikai területeken (többek között közbeszerzés, pénzügyi szolgáltatások, pénzmosás és terrorizmus finanszírozásának megelőzése, termékbiztonság, közlekedésbiztonság, környezetvédelem, nukleáris biztonság, élelmiszer- és állategészségügy, közegészségügy, fogyasztóvédelem, adatvédelem, versenyjog, Európai Unió pénzügyi érdekei, belső piac, társasági adó, stb.) egy horizontális jellegű, egységes uniós jogi aktus állapítsa meg az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelmének közös minimumszabályait. Ezen minimumszabályok keretei között az Európai Unió arra ösztönzi a tagállamokat, hogy három lépcsős bejelentési rendszert hozzanak létre:

– az első lépcső az ún. belső bejelentési csatorna, amely a jogsértésnek az adott jogalanyon belül történő bejelentését jelenti,

– a második lépcső az ún. külső bejelentési csatorna, amely során a bejelentő a jogsértést a tagállam által kijelölt, illetékes nemzeti hatósággal közli,

– a harmadik lépcső a jogsértés nyilvánosságra hozatala.

Az Irányelv hatálya kiterjed mind a közszféra, mind a magánszektor egyes, meghatározott jogalanyaira, ezen jogalanyoknak biztosítaniuk kell belső bejelentési csatorna működtetését, valamint a bejelentések nyomon követését. A tagállamoknak továbbá ki kell jelölniük olyan nemzeti hatóságot, amely köteles a külső bejelentési csatorna működtetésére, valamint a bejelentések fogadására és nyomon követésére.

Az Irányelv értelmében bejelentőnek minősülnek az olyan természetes személyek, akik a munkavégzéssel kapcsolatos tevékenységükkel összefüggésben szerzett, az Irányelv hatálya alá tartozó jogsértésre vonatkozó információt jelentenek be vagy hoznak nyilvánosságra. Az Irányelv a „munkavégzést” tágan értelmezi, ide tartozik minden közszférabeli vagy magánszektorbeli, jelenlegi vagy múltbeli munkavégzési tevékenység (munkavállalók, köztisztviselők, önálló vállalkozók, stb.).

A tárgybeli törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat) célja, hogy az Irányelv rendelkezéseinek megfelelő magyar törvényi szabályokat megállapítsa. A szabályozási koncepció kiindulópontja az volt, hogy Magyarország a Panasztv. jogintézményeinek a fenntartásával biztosítsa az Irányelvnek való megfelelést, továbbá a legszükségesebb esetekben hozzon létre új jogintézményeket.

A fenti kiindulópontnak megfelelően a Javaslat I. Fejezete a hatályos Panasztv. újrakodifikálásával, szükség szerint a gyakorlati tapasztalatok miatti fontosabb kiegészítésekkel rendezi a panasz és a közérdekű bejelentés benyújtásának és elintézésének a szabályait.

A Javaslat II. Fejezete az Irányelv rendelkezéseinek való megfelelést szolgálja.

A Javaslat III. Fejezete a bejelentővédelmi ügyvédre vonatkozó rendelkezéseket tartalmazza a Panasztv. szabályainak figyelembevételével.

A Javaslat IV. Fejezete a szükséges technikai szabályozási elemeken túl az érintett más törvények pontosítására tesz javaslatot.

A Javaslat az Irányelv szerinti belső bejelentési csatornát ún. „belső visszaélés-bejelentési rendszerként” alkotja meg. A Javaslat a belső visszaélés-bejelentési rendszer létrehozására kötelezettek körét az Irányelv kötelezésének megfelelően szabályozza, így – az 50 fős foglalkoztatotti létszámot meg nem haladó – kis- és középvállalkozások terheit nem kívánja ezzel a szabályozással növelni, így nem él azzal az Irányelvben biztosított lehetőséggel, hogy ezen kötelezettséget a jelzett körben is kiterjessze.

A Javaslat továbbá él az Irányelv által lehetővé tett, az 50–249 munkavállalót foglalkoztató jogalanyokra vonatkozó könnyítésekkel:

– ezen jogalanyok közös belső visszaélés-bejelentési rendszert hozhatnak létre, csökkentve ezzel az érintett vállalkozásokra rótt terheket;

– a Javaslat átmeneti rendelkezésben biztosítja, hogy a belső visszaélés-bejelentési rendszer létrehozására vonatkozó kötelezettséget 2023. december 17-től teljesítsék.

A Javaslat rendezi a belső visszaélés-bejelentési rendszer működésére vonatkozó garanciális szabályokat, a bejelentések megtételével, fogadásával és elintézésével kapcsolatos legfontosabb kérdéseket; ennek keretében a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésére vonatkozó ellenőrzés szabályait. A Javaslat egyértelmű kiindulópontja az, hogy a bejelentéseket egyszerűbb elintézni akkor, ha kevesebb bürokratikus szabály és feltételrendszer szerepel a Javaslatban: ennek megfelelően a Javaslat általánosan minden bejelentés intézését előírja, és mentesíti a foglalkoztatókat attól, hogy az Irányelv bonyolult hatályát megfejtve – emiatt sok esetben jogvitákat generálva – differenciáltan intézzék el a bejelentéseket.

Belső visszaélés-bejelentési rendszert az Irányelv alapján főszabály szerint valamennyi közszférában működő jogalanynak, továbbá a jogalanyok tulajdonában vagy irányítása alatt álló valamennyi szervezetnek létre kell hoznia.

Az Irányelv alapján a tagállamok e kötelezettség alól mentesíthetik a 10 000 főnél kevesebb lakosú önkormányzatokat, illetve az 50-nél kevesebb munkavállalót foglalkoztató önkormányzati szerveket, illetve állami szervek vagy helyi önkormányzatok tulajdonában vagy irányítása alatt álló szervezeteket. A Javaslat e derogációs lehetőséggel él, továbbá a Javaslat az Irányelvnek megfelelően biztosítja azt is, hogy több önkormányzat megosztva működtessen belső visszaélés-bejelentési rendszert. Mindezekkel a Javaslat az érintett szervekre rótt terheket kívánja csökkenteni.

A Javaslat az Irányelv előírásának megfelelően a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésével összefüggésben a közszférában működő foglalkoztatóra vonatkozóan a magánszférában működő foglalkoztatóra vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni.

Az Irányelv alapján a tagállamoknak ki kell jelölni olyan állami szervet vagy szerveket, amelyek külső bejelentési csatornaként a jogsértésekre vonatkozó információk fogadására alkalmasak.

A Javaslat az Irányelv szerinti külső bejelentési csatornát ún. „elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerként” alkotja meg.

A Javaslat – igazodva az Irányelv tárgyi hatályához – azokat a szerveket jelöli ki az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer működtetésére, amelyek az uniós jogi aktussal védett körben Magyarországon feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. Az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer tekintetében a szervezeteknek nagyfokú szabadsága áll fenn a gyakorlati kivitelezésre, azokat – ahogyan azt az Irányelv lehetővé is teszi – jelenleg is működő rendszereikkel összevontan is megvalósíthatják.

A Javaslat – az Irányelv szabályainak való megfelelésen túl – lehetővé teszi, hogy az egyébként az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerben megtehető bejelentéseket az alapvető jogok biztosa által működtetett, elektronikus védett bejelentési rendszerben is meg lehessen tenni. Az alapvető jogok biztosa által működtetett elektronikus védett bejelentési rendszer egy olyan, már működő, biztonságos rendszer, amely megfelel a visszaélés-bejelentésekre vonatkozó irányelvi követelményeknek is, így a Javaslat célja az, hogy az új szabályozáshoz való alkalmazkodást segítse egy már ismert és jól működő rendszer használatának lehetővé tételével.

A Javaslat egyértelmű kiindulópontja ez esetben is az volt, hogy az állami szerveknek a közérdekű bejelentések intézésével kapcsolatos gyakorlata miatt az Irányelv szerinti „speciális bejelentéseket” mintegy közérdekű bejelentésként intézzék. Az újdonság a bejelentési rendszer fenntartása bizonyos garanciális elemeknek való megfeleléssel, de egyértelmű jogalkotói cél, hogy a bejelentések intézésének körülményei és módszertana azonos legyen a már megszokott keretekkel. Ugyancsak kiindulópont volt az is, hogy a bejelentéseket egyszerűbb elintézni akkor, ha kevesebb bürokratikus szabály és feltételrendszer szerepel a Javaslatban: ennek megfelelően a Javaslat általánosan minden bejelentés intézését előírja, és mentesíti az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert működtetőket attól, hogy az Irányelv bonyolult hatályát megfejtve – emiatt sok esetben jogvitákat generálva – differenciáltan intézzék el a bejelentéseket.

Lényeges a Javaslat kapcsán, hogy a bejelentések legtöbb esetben hatósági ügy, büntetőeljárás, egyéb eljárás keretében vizsgálhatók ki. Emiatt a Javaslat egyértelműen megerősíti azon szabályt, hogy a bejelentések vizsgálata – ha ennek jogszabályi feltételei fennállnak – ezen eljárások keretében valósuljon meg, az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert működtetők csak hatáskörük esetén járjanak el, egyéb esetben pedig végezzék el a feladat- és hatáskörrel rendelkező szerv részére a bejelentés áttételét.

Az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer működtetését az alapvető jogok biztosa fogja ellenőrizni, tekintettel arra, hogy az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény alapján jelenleg is az alapvető jogok biztosa feladat- és hatáskörébe tartozik a közérdekű bejelentések kezelése gyakorlatának, valamint a közérdekű bejelentések megfelelő intézésének vizsgálata.

Az Irányelv széles védelmet ír elő arra az esetre, ha az Irányelv hatálya alá tartozó jogsértésre vonatkozó információt jelent be a bejelentő: megtorlás tilalma (nem érheti semmilyen hátrány – különösen munkajogi jellegű – a bejelentőt), díjmentes tájékoztatás és tanácsadás, költségmentesség hatósági és bírósági eljárásokban, valamint felelősségmentesség a bejelentett információkkal összefüggésben. Az Irányelv a bejelentők védelmét az általa megállapított tárgyi és személyi hatály keretei között várja el.

A Javaslat kiindulópontja az volt – ahogyan az fentebb is jelzésre került –, hogy az Irányelv tárgyi és személyi hatályának a bejelentések intézése körében való értelmezése esetén maga a lényeg veszne el: a bejelentések intézése helyett a jogvita arról szólna, hogy a bejelentés tartalmilag belefér-e az Irányelv adta keretek közé. Ezért az Irányelv tárgyi és személyi hatályának értelmezését kizárólag arra az esetre korlátozza a Javaslat, amikor a bejelentés miatt jogvita keletkezik a bejelentő és mások között. Ezekben az eljárásokban a bíróságoknak, eljáró hatóságoknak lesz az a dolga, hogy a Javaslat szerinti feltételek meglétét vizsgálja, és a bejelentők védelmére vonatkozó szabályokat alkalmazza.

Ezen indokolás a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 18. § (3) bekezdése, valamint a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 5/2019. (III. 13.) IM rendelet 20. §-a alapján a Magyar Közlöny mellékleteként megjelenő Indokolások Tárában közzétételre kerül.

A Javaslat a panasz és a közérdekű bejelentés hatályos rendszerén nem változtat: a panasz és a közérdekű bejelentés továbbra is kisegítő jellegű, szubszidiárius jogintézményként kerül szabályozásra az alapvető szabályok változatlanul hagyása mellett. A Javaslat célja az, hogy a panaszok és közérdekű bejelentések kezelésével összefüggő, a Panasztv. álal kimunkált és jelenleg működő mechanizmusok és eljárások továbbra is alkalmazhatóak legyenek.

A Javaslat a panasz és a közérdekű bejelentés elintézésének alapvető szabályain nem változtat, mindössze a részletszabályok – részben az Irányelv, részben a gyakorlati tapasztalatok alapján – kerülnek pontosításra.

Egyes rendelkezések esetén kívánatos a panaszra és a közérdekű bejelentésre vonatkozó szabályok, illetve az Irányelv szerinti visszaélések bejelentésére vonatkozó szabályok harmonizálása, különös tekintettel arra, hogy az Irányelv alapján létrehozásra kerülő elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerbe tett bejelentés elintézésével összefüggésben a Javaslat úgy rendelkezik, hogy – bizonyos eltérésekkel – a közérdekű bejelentés szabályait kell alkalmazni.

Egyes módosítások, illetve kiegészítések az Irányelvből fakadó követelmények miatt váltak aktuálissá, ugyanakkor a jogbiztonságot és a jogalkalmazást – az Irányelv rendelkezéseitől függetlenül – egyébként is segítik, valamint a panaszok és közérdekű bejelentések elintézésének eljárási mechanizmusát javítják. Ilyen például, hogy a panasz vagy a közérdekű bejelentés elbírálásának a határideje maximum hat hónap lehet. Ilyen például továbbá annak egyértelműsítése, hogy mi a teendő abban az esetben, ha az eljárásra jogosult szerv a vizsgálata keretében észleli, hogy a panasz vagy a közérdekű bejelentés elintézése más eljárás hatálya alá tartozik. Ezzel összefüggésben ki kell emelni, hogy más eljárás hatálya alá tartozó közérdekű bejelentés vagy panasz esetén a Javaslat szerinti eljárás lezárul, a tájékoztatást követően a más eljárások szabályrendszere (például büntetőeljárás, közigazgatási hatósági eljárás, stb.) az irányadó.

Szintén az Irányelvből következő új garanciális rendelkezés, amely egyébként jelenleg jogi szabályozás nélkül is gyakorlat az érintett szerveknél, hogy kizárólag az eljárásra jogosult szerv feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezeti egységei, annak munkatársai kezelhetik a bejelentéseket. Kiemelendő ennek kapcsán, hogy az eljárásra jogosult szerv a panasz vagy a közérdekű bejelentés elintézése során a személyes adatok, illetve más adatok – különösen a minősített adat, illetve a törvény által védett titok – védelmére vonatkozó szabályok szerint jár el: mögöttes szabályként tehát a Javaslatban nem rendezett kérdésekben például az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény mögöttes szabályként alkalmazandó.

A Javaslat az alapvető jogok biztosa által üzemeltetett közérdekű bejelentések védett elektronikus rendszerével összefüggő hatályos szabályokon nem változtat.

A Javaslat továbbra is biztosítja a közérdekű bejelentések intézésének nyomon követhetőségét azáltal, hogy előírja egyedi azonosító szám generálását. Ez a szám független a bejelentőtől, nem tartalmazhat a bejelentőre vonatkozó adatot, ugyanakkor lehetővé teszi a bejelentő számára, hogy nyomon tudja követni a közérdekű bejelentés intézésének állását. Az egyedi azonosító szám kellő biztonsági garanciát jelent arra, hogy a közérdekű bejelentő adataival ne éljenek vissza, a közérdekű bejelentő és a közérdekű bejelentés közötti kapcsolat sértetlen maradjon. Az egyedi azonosítószám azt is lehetővé teszi, hogy a felhasználó folyamatos kapcsolatban legyen a közérdekű bejelentését intéző szervvel és részére – szükség esetén – további információt nyújtson.

A rendelkezés továbbra is biztosítja, hogy a közérdekű bejelentők adatait mások ne ismerhessék meg, illetve hogy azokat kizárólag az erre jogosultsággal rendelkező szervek részére lehet átadni. Ez elengedhetetlen a közérdekű bejelentés érdemi vizsgálatához, valamint a közérdekű bejelentővel való kapcsolattartáshoz. A Javaslat egy speciális adatvédelmi szabályt tartalmaz arra az esetre, ha a közérdekű bejelentést az elektronikus rendszer útján teszik meg. Ebben az esetben a közérdekű bejelentőre vonatkozó személyes adatok úgy anonimizálhatóak, hogy a közérdekű bejelentő személye ismert. Ez a megoldás biztosítja a közérdekű bejelentő védelmét abban az esetben, ha személyazonosságát valamilyen oknál fogva nem kívánja felfedni.

A Javaslat továbbra is fenntartja azt a rendszert, hogy a közérdekű bejelentés kivizsgálását az eljárásra egyébként jogosult szerveknek kell elvégezniük, az alapvető jogok biztosa által megküldött bejelentés vagy bejelentés-kivonat alapján. Az eljáró szerveknek az alapvető jogok biztosa által megküldött bejelentés vagy bejelentés-kivonat alapján eljárási kötelezettsége van. A bejelentés-kivonat alapján történő eljárásra az általános szabályoktól részben eltérő eljárásrend szükséges, az adatainak zárt kezelését kérő közérdekű bejelentő védelme érdekében.

A Javaslat a közérdekű bejelentők védelmével összefüggő hatályos szabályokon nem változtat: a rendelkezés továbbra is egyértelművé teszi, hogy a közérdekű bejelentőkkel szemben a közérdekű bejelentésre tekintettel tett hátrányokozás szankciója a hátrányt okozó intézkedés jogellenessé válása. Ezen szabályrendszer megtartása a továbbiakban is indokolt, mivel kellően rugalmas és tág értelmezést tesz lehetővé, amely alapján továbbra is a különféle jogágak szerinti további szankciók is alkalmazandóak. A Javaslat fenntartja a közérdekű bejelentők jogi segítségnyújtására vonatkozó szabályokat, továbbá rögzíti – a veszélyeztetett közérdekű bejelentők fogalmának fenntartásával –, hogy e körülményeket a jogi segítségnyújtás során figyelembe kell venni az eljáró szerveknek.

A Javaslat a foglalkoztató, a foglalkoztatott és a foglalkoztatásra irányuló jogviszony fogalmakra a foglalkoztatást elősegítő szolgáltatásokról és támogatásokról, valamint a foglalkoztatás felügyeletéről szóló 2020. évi CXXXV. törvény szerinti definíciókat vezeti be. Mivel e fogalmak az Irányelv rendelkezéseivel összhangban vannak, így a jogrendszer koherenciája szempontjából kívánatos új értelmezések bevezetése helyett a már alkalmazott kifejezések használata.

A Javaslat az Irányelv alapján rendezi a Javaslatban foglalt rendelkezések más jogszabályokhoz, illetve uniós jogi aktushoz való kapcsolatát. Az Irányelv értelmében ugyanis kívánatos, hogy a visszaélést bejelentő személyek védelmére vonatkozó hatályos, a releváns ágazatokhoz szabott különös szabályok fenn legyenek tartva. Az 1. melléklet kettős funkcióval bír: mindazok mellett, hogy a 8. alcím szerinti védelem alkalmazhatósága szempontjából is relevanciával bír, e melléklet állapítja meg a 17. § alkalmazhatóságát meghatározó európai uniós jogi rendelkezéseket, követve az Irányelv vonatkozó szabályozását.

A Javaslat az Irányelv szerinti belső bejelentési csatornát ún. „belső visszaélés-bejelentési rendszerként” alkotja meg. Az Irányelv szerint a visszaélést bejelentő személyek többsége azon a szervezeten belül tesz bejelentést, ahol dolgozik, illetve a belső bejelentés a legjobb módja annak, hogy az információk eljussanak azokhoz a személyekhez, akik hozzá tudnak járulni a közérdeket érintő kockázatok mielőbbi és hatékony felszámolásához.

A Javaslat a belső visszaélés-bejelentési rendszer létrehozására kötelezettek körét az Irányelv kötelezésének megfelelően szabályozza. A Javaslat figyelembe vette az Irányelv azon megállapítását, hogy a magánszektorban működő jogalanyok számára a belső bejelentési csatornák létrehozására irányuló kötelezettség arányban kell, hogy álljon a méretükkel, valamint azzal, hogy tevékenységeik milyen mértékű kockázatokat hordoznak a közérdekre nézve, így – az 50 fős foglalkoztatotti létszámot meg nem haladó – kis- és középvállalkozások terheit nem kívánja ezzel a szabályozással növelni, így nem él azzal az Irányelvben biztosított lehetőséggel, hogy ezen kötelezettséget a jelzett körben is kiterjessze. Ezzel összefüggésben ki kell emelni, hogy a Javaslat 18. § (2) bekezdése az Irányelv 8. cikk (4) bekezdésére tekintettel állapítja meg azon foglalkoztatói kört, ahol az uniós jog hatálya alá tartozás miatt a tagállamok derogációs lehetőséggel nem élhetnek.

A Javaslat a visszaélés-bejelentések megtételének minél szélesebb körű biztosítása érdekében lehetővé teszi a belső visszaélés-bejelentési rendszer létrehozását azon jogalanyok számára is, akiket nem kötelez erre.

A Javaslat ugyancsak élni kíván az Irányelv által lehetővé tett, az 50–249 munkavállalót foglalkoztató jogalanyokra vonatkozó könnyítésekkel:

– ezen jogalanyok közös belső visszaélés-bejelentési rendszert hozhatnak létre, csökkentve ezzel az érintett vállalkozásokra rótt terheket;

– a Javaslat átmeneti rendelkezésben biztosítja, hogy a belső visszaélés-bejelentési rendszer létrehozására vonatkozó kötelezettséget 2023. december 17-től teljesítsék.

A Javaslat a foglalkoztató által létrehozott belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetését az Irányelvnek megfelelően szabályozza.

Az Irányelv alapján az, hogy egy foglalkoztatón belül melyik személy vagy részleg a legalkalmasabb arra, hogy a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésére kijelöljék, a szervezet struktúrájától függ, a feladatkörüknek ugyanakkor minden esetben biztosítania kell a pártatlanságát. Az Irányelv értelmében – megfelelő garanciák biztosítása mellett – ez lehet kettős feladatkör, így például a megfelelésellenőrzési részleg vezetője, a HR-vezető, az integritás-tanácsadó, a pénzügyi igazgató, az ellenőrzési igazgató vagy egy igazgatótanácsi tag, stb.

Az Irányelv értelmében a foglalkoztató által létrehozott belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetését külső harmadik fél is biztosíthatja, a Javaslat ezt a lehetőséget a bejelentővédelmi ügyvéd jogintézményének vagy más külső szervezetnek az igénybevételével biztosítja. A bejelentővédelmi ügyvéd jogintézménye a hatályos munkáltatói visszaélés-bejelentési rendszer keretében már jelenleg is szerepet kap. Fontos kiemelni, hogy – hasonlóan a hatályos Panasztv. szerinti szabályozáshoz – a költségvetési szervek az általuk létrehozott belső visszaélés-bejelentési rendszer esetében nem élhetnek e lehetőséggel.

Abban az esetben, ha a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetését bejelentővédelmi ügyvéd vagy más külső szervezet látja el, a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésére vonatkozó, e Javaslat szerinti követelményeket és biztosítékokat természetesen a bejelentővédelmi ügyvédre vagy más külső szervezetre is alkalmazni kell.

A belső visszaélés-bejelentési rendszerbe megtehető bejelentések körét a Javaslat az Irányelvhez képest szélesebb körben határozza meg: az Irányelv csak a tárgyi hatálya alá tartozó információkra vonatkozó bejelentés elintézését teszi kötelezővé, a Javaslat azonban ezt kiterjeszti egyéb információkra vonatkozó bejelentésekre is.

E szabályozási megoldás indoka az, hogy a foglalkoztatók terheit csökkentse azáltal, hogy a belső visszaélés-bejelentési rendszert üzemeltető személyeknek nem kell minden egyes bejelentés esetén az Irányelv szerinti rendkívül összetett tárgyi hatályt ismerniük és vizsgálniuk: a Javaslat egyértelmű kiindulópontja az, hogy a bejelentéseket egyszerűbb elintézni akkor, ha kevesebb bürokratikus szabály és feltételrendszer szerepel a Javaslatban, ennek megfelelően a Javaslat mentesíti a foglalkoztatókat attól, hogy az Irányelv bonyolult hatályát megfejtve – emiatt sok esetben jogvitákat generálva – differenciáltan intézzék el a bejelentéseket.

A Javaslat továbbá a belső visszaélés-bejelentési rendszerbe bejelentést tehető személyek körét az Irányelvnek megfelelően állapítja meg: a személyi kör meghatározásakor az Irányelv logikája az volt, hogy a szabályozást olyan személyekre is célszerű kiterjeszteni, akik – noha nem minősülnek munkavállalónak – kulcsszerepet játszhatnak a jogsértések feltárásában, és munkavégzéssel kapcsolatos tevékenységükkel összefüggésben gazdaságilag kiszolgáltatott helyzetben találhatják magukat.

A Javaslat a bejelentések megtételének módját az Irányelv előírásai szerint határozza meg. A belső visszaélés-bejelentési rendszereknek lehetővé kell tenniük, hogy a bejelentést írásban és szóban is meg lehessen tenni (ideértve a személyes találkozót is), de az Irányelv értelmében – feltéve, hogy a bejelentő személy személyazonosságának bizalmas jellege biztosított – az egyes foglalkoztatók maguk dönthetik el, hogy konkrétan milyen típusú belső visszaélés-bejelentési rendszereket hoznak létre (pl. postai út, tényleges panaszdobozok, online – intranetes vagy internetes – platformok, telefonos forródrót, stb.).

A Javaslat a bejelentések elintézésére vonatkozó szabályok meghatározásakor az Irányelv rendelkezéseinek való megfelelés mellett a hatályos, Panasztv. szerinti munkáltatói visszaélés-bejelentési rendszerre vonatkozó szabályokat veszi alapul, könnyítve ezzel azon foglalkoztatók jogalkalmazását, amelyek már jelenleg is működtetnek munkáltatói visszaélés-bejelentési rendszert.

A bejelentésekkel összefüggő határidők az Irányelv rendelkezéseihez igazodva a panaszok és közérdekű bejelentések esetében irányadó határidők szerint kerülnek meghatározásra.

A Javaslat értelmében a bejelentőt a bejelentésével, annak elintézésével összefüggésben több ízben is tájékoztatni kell, vele kapcsolatot kell tartani, amelynek célja az Irányelv értelmében az, hogy megfelelő bizalom alakuljon ki a belső visszaélés-bejelentési rendszer hatékonyságát illetően és a bejelentő az információt elsősorban ezen a rendszeren keresztül, ne pedig más módon jelentse be vagy esetleg hozza nyilvánosságra. A bejelentő tájékoztatására vonatkozó szabályok közül az Irányelv alapján kifejezetten új elem a bejelentés kézhezvételéről való tájékoztatás, amely megvalósulhat akár automatikus üzenet útján is.

A Javaslat értelmében, ha szükséges, a bejelentések kivizsgálásában való közreműködéssel bejelentővédelmi ügyvéd, vagy más külső szervezet is megbízható. Az Irányelv alapján a bejelentések kivizsgálásának a fő felelőssége a belső visszaélés-bejelentési rendszert létrehozó foglalkoztatót terheli, annak munkáját e szereplők közreműködőként segíthetik.

A Javaslat a foglalkoztatók számára könnyítéseket állapít meg azon esetek szabályozásával, amikor a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetője a bejelentések kivizsgálását mellőzheti. Fontos hangsúlyozni, hogy ezen esetekben csak a bejelentésben foglalt információ „érdemi” kivizsgálása mellőzhető, azonban a bejelentés elintézése (a bejelentés megfelelő fogadása és kezelése, a bejelentő tájékoztatása, stb.) ezen esetekben is kötelező, tehát a belső-visszaélés bejelentési rendszer működtetője nem teheti meg, hogy ezen bejelentésekről egyszerűen „nem vesz tudomást” és azokat például a bejelentő tájékoztatása nélkül törli.

A belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetőjének információt kell nyújtania nemcsak a saját belső visszaélés-bejelentési rendszerére, hanem valamennyi, e Javaslat szerinti visszaélés-bejelentési rendszerre, eljárásra vonatkozó szabályokról. E kötelezettség indoka az Irányelv értelmében az, hogy a bejelentés megtételét mérlegelő személyeknek kellő információ álljon rendelkezésükre ahhoz, hogy megalapozott döntést tudjanak hozni arról, hogy tegyenek-e bejelentést, illetve hogy milyen módon és mikor tegyék azt. E kötelezettséget a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetője teljesítheti számos megoldással: ilyen például a foglalkoztató honlapja, tájékoztató elektronikus levél, stb.

A Javaslat a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályokat, illetve a belső-visszaélés bejelentési rendszer működtetésével összefüggő adatvédelmi szabályokat az Irányelv rendelkezéseinek megfelelően szabályozza. A személyes adatok védelme – különösen a bejelentő személy személyazonosságának bizalmas kezelése – és a megfelelő garanciák biztosítása a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetése esetén azért különösen fontos, hogy az esetleges megtorlás lehetőségét és esélyét csökkentse, ezáltal ne tántorítsa el a bejelentőt a bejelentés megtételétől.

A bejelentő személyes adatainak védelmén túl külön kell rendelkezni a bejelentésben érintett személyre (azaz azon személyre, akire a bejelentés információt tartalmaz) vonatkozó garanciális szabályokról is, mivel a bejelentésben érintett személyt a bejelentés alapján ezek hiányában hátrány érheti.

A Javaslat a szabályozáskor a hatályos, Panasztv. szerinti munkáltatói visszaélés-bejelentési rendszerre vonatkozó adatkezelési szabályokat veszi alapul, amelynek lényegi eleme, hogy a kezelendő adatok körét – az Európai Unió általános adatvédelmi rendelete szerint – az adatkezelők határozzák meg azzal, hogy egyébként kizárólag a bejelentés kivizsgálásához elengedhetetlenül szükséges adatok kezelhetőek e célból. A hatályos szabályozás átvétele könnyíti azon foglalkoztatók jogalkalmazását, amelyek már jelenleg is működtetnek munkáltatói visszaélés-bejelentési rendszert.

Lényeges kiemelni, hogy a személyes adatok kezelése tekintetében az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény mögöttes szabályként [lásd például különösen az 5. § (5) bekezdését] alkalmazandó, mivel például a Javaslat nem állapítja meg az adatkezelés végső időtartamát vagy az adatkezelés szükségességének a felülvizsgálatával összefüggő különös szabályokat.

A Javaslat értelmében, ha a foglalkoztató a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény 9. § (2) bekezdésében meghatározott feltételekkel a közérdeket vagy nyomós magánérdeket védő magatartási szabályokat állapít meg, akkor ezek megsértése is bejelenthető a belső visszaélés-bejelentési rendszerben.

A Javaslat a belső visszaélés-bejelentési rendszerre vonatkozó követelmények ellenőrzését a foglalkoztatást elősegítő szolgáltatásokról és támogatásokról, valamint a foglalkoztatás felügyeletéről szóló 2020. évi CXXXV. törvény rendszeréhez igazodva állapítja meg.

Belső visszaélés-bejelentési rendszert az Irányelv alapján főszabály szerint valamennyi közszférában működő jogalanynak, továbbá a jogalanyok tulajdonában vagy irányítása alatt álló valamennyi szervezetnek létre kell hoznia.

Az Irányelv alapján a tagállamok e kötelezettség alól mentesíthetik a 10 000 főnél kevesebb lakosú önkormányzatokat. Emellett az 50-nél kevesebb munkavállalót foglalkoztató helyi önkormányzatok, illetve állami szervek vagy helyi önkormányzatok tulajdonában vagy irányítása alatt álló szervezetek is mentesülnek e kötelezettség alól. A Javaslat e derogációs lehetőséggel él, továbbá a Javaslat az Irányelvnek megfelelően biztosítja azt is, hogy a helyi önkormányzatok a saját szerveik esetében egyetlen belső visszaélés-bejelentési rendszert közösen hozzanak létre, továbbá több önkormányzat, ezek által irányított vagy felügyelt költségvetési szervek megállapodás alapján megosztva működtessenek belső visszaélés-bejelentési rendszert. Mindezekkel a Javaslat az érintett szervekre rótt terheket kívánja csökkenteni.

Mivel az Irányelv alapján a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésében alapvetően nincs különbség a magánszektorban működő foglalkoztató és a közszférában működő foglalkoztató között, a Javaslat a normatakarékosság elvére is figyelemmel a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésével összefüggésben a közszférában működő foglalkoztatóra vonatkozóan a magánszférában működő foglalkoztatóra vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni. Ez alól csupán néhány olyan részletszabály képez kivételt, amely a közszférában működő foglalkoztató szempontjából nem értelmezhető (például a bejelentővédelmi ügyvéd igénybevétele).

Az Irányelv alapján a tagállamoknak ki kell jelölni olyan állami szervet vagy szerveket, amelyek külső bejelentési csatornaként a jogsértésekre vonatkozó információk fogadására alkalmasak. A Javaslat az Irányelv szerinti külső bejelentési csatornát ún. „elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerként” alkotja meg.

A Javaslat – igazodva az Irányelv tárgyi hatályához – azokat a szerveket jelöli ki az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer működtetésére, amelyek az uniós jogi aktussal védett körben Magyarországon feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. A törvényi szinten kijelölt szervek mellett lehetőség lesz kormányrendeleti szinten való kijelölésre is.

A Javaslat az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer működtetésére vonatkozó garanciális követelményekben az Irányelv elvárásaihoz igazodik, amelyekre az Irányelv értelmében a bejelentések kezeléséért felelős személyekkel való hatékony kommunikáció lehetővé tétele érdekében van szükség.

Fentieket segíti az az előírás is, hogy a bejelentések kezeléséért felelős személyeknek képzést kell kapniuk: e személyeknek ugyanis szakmailag – többek között a vonatkozó adatvédelmi szabályok tekintetében is – képzett munkatársaknak kell lenniük, a bejelentések megfelelő kezelése, a bejelentő személlyel való megfelelő kommunikáció, valamint a bejelentés megfelelő elintézésének biztosítása érdekében. A képzések jellege, kivitelezése és megszervezése tekintetében ugyanakkor a Javaslat az adott szerveknek nagy mértékű szabadságot biztosít, mivel a képzésre vonatkozó részletszabályokat nem állapít meg, azzal összefüggésben kötelező követelményrendszert nem tartalmaz.

Az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerbe megtehető bejelentések körét a Javaslat az Irányelvhez képest – hasonlóan a belső visszaélés-bejelentési rendszerhez – szélesebb körben határozza meg: az Irányelv csak a tárgyi hatálya alá tartozó információkra vonatkozó bejelentés elintézését teszi kötelezővé, a Javaslat azonban ezt kiterjeszti egyéb információkra vonatkozó bejelentésekre is.

A Javaslat az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer esetében is arra törekszik, hogy az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert működtetők terheit csökkentse azáltal, hogy nem kell minden egyes bejelentés esetén az Irányelv szerinti rendkívül összetett tárgyi hatályt ismerniük és vizsgálniuk: a Javaslat egyértelmű kiindulópontja ez esetben is az volt, hogy a bejelentéseket egyszerűbb elintézni akkor, ha kevesebb bürokratikus szabály és feltételrendszer szerepel a Javaslatban, ennek megfelelően a Javaslat mentesíti a szerveket attól, hogy az Irányelv bonyolult hatályát megfejtve – emiatt sok esetben jogvitákat generálva – differenciáltan intézzék el a bejelentéseket.

A Javaslat a bejelentések megtételének módját az Irányelv előírásai szerint határozza meg, amely lényegében azonos a belső visszaélés-bejelentési rendszerre vonatkozó szabályokkal. Az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszereknek is lehetővé kell tenniük, hogy a bejelentést írásban és szóban is meg lehessen tenni (ideértve a személyes találkozót is).

Az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer tekintetében is nagyfokú szabadsága áll fenn a szerveknek a gyakorlati kivitelezésre, azokat – ahogyan azt az Irányelv lehetővé is teszi – jelenleg is működő rendszereikkel összevontan is megvalósíthatják.

A Javaslat az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerben megtett bejelentések kezelésére és elintézésére főszabály szerint a közérdekű bejelentésekre vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni. Ennek indoka az, hogy az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer működtetésére kötelezett szervek mindegyikének jelenleg is fogadnia és intéznie kell közérdekű bejelentéseket, így az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer működtetése megfelelhet a korábbi gyakorlatuknak.

Újdonság a konkrét rendszer fenntartása bizonyos garanciális elemeknek való megfeleléssel, de egyértelmű jogalkotói cél, hogy a bejelentések intézésének körülményei és módszertana azonos legyen a már megszokott keretekkel. Szintén új elem – hasonlóan a belső visszaélés-bejelentési rendszerhez – a bejelentés kézhezvételéről való tájékoztatás, amely megvalósulhat akár automatikus üzenet útján is.

Kiemelendő, hogy az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerbe megtett bejelentés esetén is cél az, hogy – hasonlóan a közérdekű bejelentésekhez – az adott szerv csak a feladat- és hatáskörébe tartozó információra vonatkozó bejelentés esetén járjon el, egyéb esetben a bejelentéseket a megfelelő szervhez áttegye. Ezt a Javaslat a közérdekű bejelentések szabályainak pontosításával is kívánja segíteni.

A Javaslat az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer felülvizsgálatára vonatkozó szabályokat az Irányelv kötelezése alapján állapítja meg. Az Irányelv alapján a rendszeres felülvizsgálattal biztosítható, hogy ezen eljárások megfelelőek legyenek és valóban a céljukat szolgálják. A felülvizsgálatról egyes szervek akár tapasztalatcsere útján, a bevált gyakorlatok átvétele révén is gondoskodhatnak.

Az Irányelv értelmében a tagállamok – ha az adatok központi szinten elérhetőek – évente, lehetőség szerint összesített formában megküldik az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerekben tett bejelentésekre vonatkozó statisztikákat az Európai Bizottságnak.

A Javaslat az Irányelv ezen előírásának eleget téve előírja az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer létrehozására kötelezett szerveknek a statisztikai adatok továbbítását, továbbá ezen adatok összesítésére és az Európai Bizottsággal való kapcsolattartásra az alapvető jogok biztosát – a visszaélés-bejelentésekkel összefüggésben ellátott egyéb feladataira tekintettel – jelöli ki.

A Javaslat – az Irányelv szabályainak való megfelelésen túl – lehetővé teszi, hogy az egyébként az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerben megtehető bejelentéseket az alapvető jogok biztosa által működtetett, elektronikus védett bejelentési rendszerben is meg lehessen tenni. Az alapvető jogok biztosa által működtetett elektronikus védett bejelentési rendszer egy olyan, már működő, biztonságos rendszer, amely megfelel a visszaélés-bejelentésekre vonatkozó irányelvi követelményeknek is, így a Javaslat célja az, hogy az új szabályozáshoz való alkalmazkodást segítse egy már ismert és jól működő rendszer használatának lehetővé tételével.

Az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer működtetőjének, valamint az alapvető jogok biztosának a honlapján számos információt kell közzétennie. E kötelezettség indoka az Irányelv értelmében az, hogy a bejelentés megtételét mérlegelő személyeknek kellő információ álljon rendelkezésükre ahhoz, hogy megalapozott döntést tudjanak hozni arról, hogy tegyenek-e bejelentést, illetve hogy milyen módon és mikor tegyék azt. A bejelentésre vonatkozó összes információnak átláthatónak, könnyen érthetőnek, valamint megbízhatónak kell lennie annak érdekében, hogy inkább ösztönözze, mintsem visszatartsa a jogsértések bejelentését.

Azok a személyek, akik potenciálisan visszaélést szándékoznak bejelenteni, de nem biztosak azzal kapcsolatban, hogy miként tegyenek bejelentést, és hogy védelemben részesülnek-e majd, e bizonytalanság miatt végül elállhatnak a bejelentéstől. Ezért az általános információ-közzétételi kötelezettségen túl megkeresés esetén egyénileg is tájékoztatást kell nyújtani a bejelentők részére, mivel ez segíthet annak biztosításában, hogy a bejelentők a megfelelő csatornákon keresztül és felelős módon tegyenek bejelentéseket.

Az Irányelv önálló fejezetet szán az ún. védelmi intézkedéseknek, amelyek megalkotásának jogpolitikai indoka az volt, hogy a visszaéléseket bejelentőket olyan kedvező helyzetbe hozzák, hogy jogilag ne okozzon hátrányt a bejelentés megtétele. A védelmi intézkedések az Irányelvben többrétűek, differenciáltak, amelyet a tagállamoknak az Irányelv átültetése során meg kell tartaniuk.

A Javaslat kiindulópontja az volt, hogy az Irányelv szerinti védelmi szabályok átültetésekor a védelem hatókörének és lehetőségének megállapításakor próbálja meg az Irányelv bonyolult tárgyi és személyi hatályát leképezni. Emiatt a bejelentési rendszerek létrehozása és működése alapjaiban véve egyszerűnek tekintendő: nem kell a visszaélés-bejelentési rendszereket működtetőnek azzal a bonyolult jogi kérdéssel foglalkoznia, hogy a bejelentő egyébként védelemben részesül-e, hanem alapvető kötelezettsége az lesz, hogy a bejelentést a lehető legtöbb esetben kivizsgálva arra érdemi intézkedést tegyen.

A bejelentők védelmével kapcsolatos hatókörbeli kérdés kizárólag akkor merülhet fel, ha a bejelentőt valamilyen megtorlás éri, ilyen esetekben lehet és kell azzal foglalkozni, hogy a bejelentőt az Irányelvet átültető törvény alapján védelem illeti-e meg vagy sem.

A Javaslat a védelem első szintjeként a megtorlás tilalmát szabályozza. A Javaslat értelmében minden, a bejelentő számára hátrányos intézkedés, amelyre a bejelentés jogszerű megtétele miatt kerül sor, és amelyet a Javaslat szerinti jogviszonyokkal vagy szerződéses kapcsolattal összefüggésben valósítanak meg, jogellenesnek minősül akkor is, ha egyébként jogszerű lenne. A szabályozás mintája a Panasztv.-nek a közérdekű bejelentők védelmével kapcsolatos hasonló rendelkezése. Ki kell emelni, hogy a megtorlás tilalmának szabálya az említett három feltétel megléte esetén alkalmazható: kell egy hátrányos intézkedés, kell egy jogszerű bejelentés, amelyre tekintettel a hátrányos intézkedést alkalmazzák a bejelentővel szemben, harmadrészt pedig a hátrányos intézkedésnek a Javaslat 20. §-a szerinti jogviszony vagy szerződéses kapcsolat keretei között kell értelmezhetőnek lennie.

A Javaslat az Irányelv szabályát – az Európai Unió követelményeinek megfelelően – lényegében szöveghűen idézve, példálózva állapítja meg azokat az eseteket, amelyek a megtorlás tilalmával érintettek lehetnek, azaz a jogellenesség fennállhat.

A jogellenességet értelemszerűen az ezzel összefüggő hatósági vagy bírósági jogvita keretében lehet érvényesíteni, azaz tipikusan egy munkajogi vagy egy szerződés teljesítésével összefüggő perben lehet a Javaslat fenti szabályára hivatkozva a jogsérelmet orvosolni. Az ilyen jogvitákra vonatkozó eljárásokra rögzíti a Javaslat – az Irányelv rendelkezéseit figyelemmel tartva –, hogy ha a bejelentő a bejelentés megtétele jogszerűségét bizonyítja, akkor vélelmezni kell, hogy a hátrányos intézkedésre a bejelentés jogszerű megtétele miatt került sor, továbbá a hátrányos intézkedést hozót terheli annak bizonyítása, hogy a hátrányos intézkedést alapos indokkal és nem a bejelentés jogszerű megtétele miatt alkalmazta.

A hátrányos intézkedés akkor is a Javaslat szerinti tilalmi szabályok hatálya alá tartozik, ha azt nem közvetlenül a bejelentőre, hanem a bejelentő tulajdonában álló jogalany vagy a bejelentővel foglalkoztatási jogviszonyban vagy más, szerződéses jogviszonyban álló jogalany sérelmére hozzák. Ezekben az esetekben is a védelem feltétele a jogszerű bejelentés megtétele, valamint az, hogy a hátrányos intézkedést egyértelműen a bejelentés megtétele miatt alkalmazzák a jogalannyal kapcsolatban. Ehhez az esetkörhöz is kapcsolódik az Irányelv alapján a „vélelem” azzal összefüggésben, hogy a hátrányos intézkedésre a jogszerű bejelentés megtétele miatt került sor, valamint a bizonyítási teher megfordítása.

Az Irányelv alapján a megtorlás tilalmán túl további védelmi intézkedéseket kell bevezetnie a tagállamoknak.

1. A bejelentés jogszerű megtétele esetén a bejelentő nem tekinthető a törvény által védett titoknak minősülő adatok nyilvánosságra hozatalával összefüggő korlátozást vagy más, az információfelfedésre vonatkozó jogszabályi korlátozást megszegőnek, és az ilyen bejelentés tekintetében nem terheli felelősség, ha a bejelentő alapos okkal feltételezte azt, hogy a bejelentés szükséges volt a bejelentéssel érintett körülmények feltárásához.

E rendelkezés alapján a bejelentő mentesül minden olyan titoktartási jellegű kötelezettség alól, amelyet a bejelentő azért sért meg, hogy jogszerű bejelentést tegyen. Ez a rendelkezés tehát abban az esetben alkalmazható, amikor a bejelentő jogszerűen van védett adat birtokában (a védett adatról jogszerűen van tudomása), és azt a jogszerű bejelentés érdekében – egyébként jogellenesen – felfedi. Az ilyen cselekmények elkövetése esetén a bejelentőt nem terheli felelősség e jogellenes cselekményéért, feltéve ha a bejelentő alapos okkal feltételezte azt, hogy a bejelentés szükséges volt a bejelentéssel érintett körülmények feltárásához. A szabályt rendszerszinten kell értelmezni, azaz például a Javaslat 45–48. §-a szerinti esetekben e védelem a bejelentőt nem illeti meg.

2. A bejelentés jogszerű megtétele esetén a bejelentőt nem terheli felelősség a bejelentésben szereplő információk megszerzése vagy az azokhoz való hozzáférés tekintetében, kivéve, ha a bejelentő az információk megszerzésével vagy az azokhoz való hozzáféréssel bűncselekményt követ el.

Az Irányelv alapján a jogszerű bejelentés megtétele érdekében a bejelentő elkövethet olyan szabályszegéseket, amelyek lehetővé teszik a bejelentéssel érintett körülmények feltárását. Ebben az esetben a bejelentő olyan információkhoz fér hozzá, amelyhez jogszerűen egyébként nem férhetne. Az ilyen cselekmények elkövetéséért ugyanakkor a bejelentőt nem terheli felelősség. Ez alól a bűncselekmény elkövetése kivételt képez, továbbá e rendelkezésnél is értelemszerűen figyelembe kell venni a Javaslat más releváns rendelkezéseit.

3. A bejelentő a bejelentés jogszerű megtételéért nem vonható felelősségre, ha a bejelentő alapos okkal feltételezte azt, hogy a bejelentés szükséges volt a bejelentéssel érintett körülmények feltárásához.

A Javaslat kizárja annak lehetőségét, hogy a bejelentőt a jogszerű bejelentés megtételéért felelősségre vonják. A védelem feltétele, hogy a bejelentő alapos okkal feltételezte azt, hogy a bejelentés szükséges volt a bejelentéssel érintett körülmények feltárásához (azaz más lehetősége nem volt arra a bejelentőnek, hogy a visszaélés megoldódjon).

4. A bejelentő a Javaslat fenti rendelkezéseire valamennyi hatósági vagy bírósági eljárás során – a bejelentés megtétele jogszerűségének bizonyítása mellett – hivatkozhat.

A Javaslat a Panasztv. mintájára a bejelentő részére a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvényben meghatározott támogatásokat biztosítja az ott meghatározott feltételek szerint.

E keretek között – figyelmemmel az Irányelv szabályaira is – a bejelentő számára tájékoztatást és tanácsadást kell nyújtani a bejelentők rendelkezésére álló eljárásokról és jogorvoslati lehetőségekről, a bejelentők védelmével összefüggő, a Javaslat szerinti szabályokról, a bejelentők Javaslat szerinti jogairól és kötelezettségeiről.

Ki kell emelni, hogy az Irányelv sokszorosan előírja a bejelentő védelmével összefüggésben a pontos tájékoztatás szükségességét, amelyet a Javaslat szerint – a visszaélés-bejelentési rendszerek (legyen az a belső vagy az elkülönített) működtetői, az alapvető jogok biztosa mellett – a jogi segítségnyújtást biztosító szervek is biztosíthatják az érintettek részére.

Az Irányelv értelmében a tagállamok biztosítják, hogy az Irányelv szerinti védelmi intézkedések tekintetében jogról ne lehessen lemondani, illetve azok ne legyenek korlátozhatók semmilyen megállapodással, szabályzattal, foglalkoztatási formával vagy feltétellel, így például vitarendezéssel kapcsolatos választott bírósági megállapodással. A Javaslat ezen irányelvi szabálynak megfelelően kizárja, hogy hatósági vagy bírósági eljárás során az ilyen tartalmú megállapodásokra jogszerűen hivatkozni lehessen.

A Javaslatban a bejelentő személyek védelmére vonatkozó intézkedések – ahogy például a Javaslatnak a hátrányos intézkedést jogellenesnek rögzítő rendelkezése is rögzíti – feltétele, hogy a bejelentés megtétele jogszerű legyen. A bejelentés jogszerű megtétele tekintetében a Javaslat alapesetben három feltételt állapít meg, amelyet a bejelentőnek teljesítenie kell. Ezen feltételek együttes fennállása esetén a bejelentés megtétele jogszerűnek minősül:

1. A bejelentő a bejelentését a Javaslat II. Fejezet szerinti visszaélés-bejelentési rendszerek valamelyikén, a Javaslatban meghatározott szabályok szerint tette meg. Ennek megfelelően a bejelentőnek a védelemhez azt kell igazolnia, hogy a belső visszaélés-bejelentési rendszert, az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert vagy az alapvető jogok biztosa által működtetett védett bejelentési rendszert alkalmazta.

2. A bejelentő a bejelentéssel érintett körülményekre vonatkozó, bejelentett információt a munkavégzéssel kapcsolatos tevékenységével összefüggésben szerezte. Ez a feltétel az Irányelvből következő előírás, hiszen kizárólag azokat a bejelentéseket lehet védelemben részesíteni, amelyekről a bejelentő például foglalkoztatási jogviszonyával összefüggésben szerzett tudomást. A rendelkezés értelmezéséhez alapvetően irányadóak azok az értelmezési keretek, amelyek a belső visszaélés-bejelentési rendszer tekintetében a bejelentők személyére vonatkoznak.

3. A bejelentő alapos okkal vélelmezte, hogy a bejelentéssel érintett körülményekre vonatkozó, bejelentett információ a bejelentés időpontjában valós volt. A védelem feltétele tehát, hogy a bejelentők a bejelentés időpontjában fennálló körülmények és a számukra elérhető információk fényében alapos okkal feltételezzék, hogy az általuk bejelentett ügyek valósak. Ez a követelmény elengedhetetlen biztosíték a rosszindulatú, komolytalan vagy visszaélésszerű bejelentések ellen, mivel garantálja, hogy azok a személyek ne élvezzenek védelmet, akik a bejelentés időpontjában tudatosan és szándékosan jelentettek be téves vagy megtévesztő információt. Ugyanakkor e követelmény biztosítja, hogy a védelem ne szűnjön meg, ha a bejelentő személy jóhiszeműen jelentett be pontatlan információt valamilyen visszaéléssel kapcsolatban.

Az Irányelv alapján nemcsak a megelőző rendelkezések szerinti feltételek esetén illeti meg a bejelentőt a védelem, hanem akkor is, ha a nyilvánosság részére tárja fel a releváns információkat.

A Javaslat alapján jogszerű bejelentésnek kell tekinteni, ha a bejelentő a bejelentését nyilvánosságra hozza, és a következő feltételek valamelyike teljesül:

a) a bejelentő először a belső visszaélés-bejelentési rendszert, majd az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert vagy az alapvető jogok biztosa által működtetett védett bejelentési rendszert igénybe vette, és a visszaélés-bejelentési rendszer működtetője vagy az eljárásra jogosult szerv az érdemi intézkedéseket határidőben nem tette meg,

b) a bejelentő közvetlenül az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert vagy az alapvető jogok biztosa által működtetett védett bejelentési rendszert igénybe vette, és a visszaélés-bejelentési rendszer működtetője vagy az eljárásra jogosult szerv az érdemi intézkedéseket határidőben nem tette meg,

c) a bejelentő alapos okkal vélelmezte, hogy a bejelentéssel érintett körülmény nyilvánvaló módon veszélyezteti a közérdeket – így különösen ha visszafordíthatatlan kár kockázata áll fenn – vagy

d) a bejelentő alapos okkal vélelmezte, hogy az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer igénybevétele esetén a bejelentéssel érintett körülmény sajátos jellegzetességei miatt fennáll annak a nyilvánvaló lehetősége, hogy a bejelentővel szemben hátrányos intézkedést tesznek meg, vagy a bejelentésben foglaltak érdemi elintézésére nem kerül sor.

A feltételek vagylagosan állnak fenn, ugyanakkor e vagylagos feltételek mellett itt is kötelező eleme a védelemnek, hogy az információkat a bejelentő a munkavégzésével összefüggésben szerezze, és annak valóságát alapos okkal feltételezze (ezek értelmezésére a megelőző szakaszban jelzettek az irányadóak). A nyilvánosságra hozatal esetén egy ezzel kapcsolatos jogvita keretében kell a bejelentőnek igazolnia vagy bizonyítania, hogy esetében a nyilvánosságra hozatal kapcsán a szükséges feltételek fennállnak.

E helyen is ki kell emelni, hogy a rendelkezést az alcím kontextusából nem lehet kiemelni, azaz például a védelem alól kizárt bejelentések (pl. minősített adatra vonatkozó információ nyilvánosságra hozatala) esetén a bejelentés nem tekinthető jogszerűen megtett bejelentésnek.

A Javaslat az Irányelv rendelkezéseire tekintettel a nyilvánosságra hozatal mellett ugyancsak védelemben részesíti azokat a bejelentőket, akik a bejelentésüket a feladat- és hatáskörrel rendelkező európai uniós intézményeknél, szerveknél, hivataloknál vagy ügynökségeknél teszik meg, és a Javaslat 45. § b) és c) pontja szerinti feltételek teljesülnek.

Az Irányelv alapján a védelmi intézkedések hatóköre értelemszerűen kapcsolódik az Irányelv hatályát megállapító rendelkezésekhez, az azon túli körben a védelmi intézkedéseket a tagállamoknak nem kell kiterjeszteniük.

A Javaslat ennek megfelelően – igazodva az európai uniós joghoz – olyan feltételeket állapít meg, amelyek esetében a Javaslat 8. alcíme szerinti védelem (például a hátrányos intézkedések tilalmához kapcsolódó anyagi jogi és eljárásjogi szabályok, a Javaslat szerinti „felelősségmentességi” esetek) nem áll meg.

A Javaslat ezen kizáró okokat kizárólag a védelmi intézkedésekhez kapcsolódva állapítja meg, utat engedve egyébként annak, hogy az ezen feltételeknek nem megfelelő bejelentéseket a bejelentéseket fogadó szervek egyébként elintézhessék.

Alapvető feltétel, hogy a védelem a bejelentőt, illetve a vele egy megítélés alá eső személyeket akkor illeti meg, ha a bejelentéssel érintett körülményekre vonatkozó, bejelentett információ a Javaslat 1. mellékletében, illetve 2. mellékletében szereplő európai uniós jogi aktusok vagy azok végrehajtását, az azoknak való megfelelést biztosító jogszabályi rendelkezések hatálya alá tartozik. A Javaslat mindkettő melléklete tehát a Javaslat 8. alcíme szerinti védelem alkalmazhatósága szempontjából kiemelt szereppel bír. Ennek megfelelően egy hatósági vagy bírósági eljárás során alapvetően mérlegelendő az is, hogy a bejelentés tartalmilag kapcsolódik-e a releváns jogi aktusokhoz, illetve az azokhoz kapcsolódó magyar jogszabályi rendelkezésekhez. A védelem nemcsak akkor áll fenn, ha bizonyítható a bejelentés tartalmának a jelzett jogi aktusokhoz való kapcsolódása, hanem akkor is, ha ezen feltétel nem valósul meg, de a bejelentő e jogi körülmény fennálltát alapos okkal feltételezi.

Az Irányelv alapján ugyancsak ki lehet zárni olyan esetekben a védelmet, amikor a bejelentő bizonyos titoktartási szabályokat szeg meg. Ezeket a Javaslat a következő esetekhez kapcsolja:

a) a bejelentő a bejelentésével a minősített adatok védelmére vonatkozó szabályokat megszegi,

b) a bejelentő a bejelentés megtétele során törvényben meghatározott, az orvosi titokra, az ügyvédi titokra vonatkozó titoktartási kötelezettségének nem tesz eleget,

c) a bejelentő a bejelentés megtétele során az egyházi személy és a vallási egyesület vallásos szertartást hivatásszerűen végző tagjaként a hivatásánál fogva rá irányadó titoktartási kötelezettségének nem tesz eleget,

d) a bejelentő a bejelentés megtétele során a bírói ítélkezéssel kapcsolatban a törvény által védett titok védelmére vonatkozó szabályokat megszegi,

e) a bejelentő a bejelentésével a büntetőeljárási szabályok szerinti adatkezelési szabályokat megszegi,

f) a bejelentő a rendvédelmi szervek, a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, illetve a Nemzeti Adó- és Vámhivatal állományának a tagjaként a bejelentésével az e szervek tevékenységére vonatkozó, jogszabályban meghatározott szabályokat megszegi.

Az első öt pont értelmezési keretét a büntető anyagi jog, valamint a büntetőeljárási jog szabályaiból javasolt levezetni, míg az utolsó pont szerinti esetkör kapcsán az érintett szervekre vonatkozó szabályokat kell figyelembe venni.

Lényeges végül kiemelni, hogy a jogi segítségnyújtással kapcsolatos „védelmi”, „támogató” intézkedések esetében e korlátozó szabályokat nem kell alkalmazni, emiatt jelenik meg az adott rendelkezésre vonatkozó „kivételszabály” a normaszövegben.

A Javaslat az Irányelv rendelkezései alapján kiterjeszti a védelmet arra a bejelentőre, aki személyazonosságának felfedése nélkül (névtelenül tesz) jogszerű bejelentést és – későbbi azonosítását követően – vele szemben hátrányos intézkedést tesznek meg. Bár a Javaslat alapján a névtelen bejelentések kivizsgálását mellőzni lehet, az Irányelv értelmében elengedhetetlen, hogy ettől függetlenül védelmet élvezhessenek ezen személyek is.

A Javaslat ugyancsak kiterjeszti a védelmet arra, aki a jogszerű bejelentést tevő bejelentő részére segítséget nyújt a bejelentés megtétele során, valamint arra is, aki a jogszerű bejelentést tevő bejelentővel kapcsolatban álló olyan személy – így különösen a bejelentő munkatársa vagy családtagja –, akit hátrányos intézkedés érhet.

A Javaslat fenntartja a bejelentővédelmi ügyvédre vonatkozó szabályozást, ugyanakkor feladatkörét az Irányelvben foglalt rendelkezésekkel összhangban kiszélesíti.

A Panasztv. német minta alapján (externer Ombudsman, Vertrauensanwalt) teremtette meg a közérdekű bejelentések fogadására és kivizsgálására szakosodott bejelentővédelmi ügyvéd jogintézményét. A háromelemű jogviszonyban a megbízó (tipikusan egy gazdasági társaság) megbízza a bejelentővédelmi ügyvédet, hogy nevében eljárva fogadjon – a megbízóval kapcsolatos – bejelentéseket akár munkatársaitól, akár a megbízó külső partnereitől (pl. beszállító, alvállalkozó). Ezzel a lehetőséggel a magánszemélyek, valamint a költségvetési szervek nem élhetnek. A bejelentővédelmi ügyvéd összeférhetetlenségét garantálja, ha korábban a megbízójával nem állt szerződéses, illetve munkavégzésre irányuló jogviszonyban, továbbá ha e tevékenységére tekintettel a megbízón kívül mástól javadalmazást nem fogadhat el.

Kiemelendő, hogy a Javaslat értelmében bejelentővédelmi ügyvéd a jövőben a magánszektorban működő foglalkoztatók által létrehozott belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésével és a bejelentés kivizsgálásában való közreműködéssel is megbízható. E lehetőség biztosítása a visszaélés-bejelentési rendszer létrehozására kötelezett foglalkoztatókra rótt terheket enyhíti, mivel ez esetben a visszaélés-bejelentési rendszer működtetését nem saját szervezetük és személyi állományuk keretében kell biztosítaniuk.

A Javaslat felhatalmazó rendelkezést biztosít a Kormány részére, hogy olyan – az irányítása vagy felügyelete alatt álló – szerveket jelöljön ki, amelyek elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert kötelesek működtetni. A felhatalmazó rendelkezés a jogalkotásról szóló törvény szerinti értelemben fakultatív felhatalmazó rendelkezés, azaz a Kormány nem köteles élni ezen szabályozási lehetőséggel.

A Javaslat hatályba léptető rendelkezése.

Átmeneti rendelkezés megállapítása a folyamatban lévő panaszok, közérdekű bejelentések vonatkozásában.

A Javaslat átmeneti rendelkezéseket fogalmaz meg, amellyel érvényesíti az Irányelv szerinti azon derogációs lehetőséget, hogy a kis- és középvállalkozások 2023. december 17-től hozzák létre a belső visszaélés-bejelentési rendszerüket. Mindezek mellett a Javaslat az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert létrehozó szervek és az alapvető jogok biztosa adatszolgáltatási kötelezettsége tekintetében meghatározza az első tárgyévet.

A belső visszaélés-bejelentési rendszerre vonatkozó szabályok a helyi önkormányzatok, illetve a hozzájuk kapcsolódó szervezetek tekintetében 2025. január 1-jétől alkalmazandók.

Az európai uniós jognak való megfelelésről tájékoztatást adó rendelkezés.

Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 2. mellékletében foglalt táblázat XIII. rész 4. pontjának visszaélés-bejelentéssel való kiegészítése helyett a rendelkezés hatályon kívül helyezésére vonatkozó javaslat.

Az Itv. 1. mellékletet határozza meg az illetékköteles eljárásokat, amelyek között a panasz, közérdekű bejelentés nem jelenik meg. Tekintettel arra, hogy ezen eljárásokkal összefüggésben a Javaslat nem határoz meg igazgatásiszolgáltatásidíj-fizetési kötelezettséget, így az Itv. 2. mellékletéből is deregulálandó a hatályos normaszöveg (ennek fenntartása akkor lenne indokolt, ha igazgatási szolgáltatási díj fizetésének a kötelezettségét előírná a normaszöveg).

A Gazdasági Versenyhivatal a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény alapján panaszkezelési rendszert működtet.

A Javaslat a már működő panaszkezelési rendszert jelöli ki a Gazdasági Versenyhivatal által létrehozott, a panaszokról, a közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról szóló törvény szerinti elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerként.

Technikai pontosítás: azokban a törvényekben, ahol indokolt a Javaslat szerinti elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerre utalni, a panaszra és a közérdekű bejelentésre vonatkozó utalás mellé e jogintézményt megjeleníti a Javaslat.

Technikai pontosítás, amely a törvényi hivatkozást pontosítja.

A jelzett törvényekben a panasz, közérdekű bejelentés vagy javaslat megtétele a szabályozással érintettek „alapjoga”. E jogok közé kerül a Javaslat szerinti visszaélés-bejelentés megtételének a lehetősége.

Technikai pontosítás: azokban a törvényekben, ahol indokolt a Javaslat szerinti visszaélés-bejelentési rendszerre utalni, a panaszra és a közérdekű bejelentésre vonatkozó utalás mellé e jogintézményt megjeleníti a Javaslat.

Az alapvető jogok biztosáról szóló törvény módosításával egyértelműen a hatályos, a közérdekű bejelentések ellenőrzésével összefüggő feladat- és hatáskörökhöz kapcsolódó új feladata lesz az alapvető jogok biztosának a javaslatbeli, az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer létrehozásával és működtetésével kapcsolatos kötelezettségek ellenőrzése, az ezzel kapcsolatos visszásságok kivizsgálása.

Az alapvető jogok biztosa a meglévő törvényi keretek között látja el új feladatát, ellenőrzési tevékenységére a hatályos szabályok lesznek az irányadóak. A Javaslat új „felügyeleti” jogkörökkel ezen új feladat- és hatáskör tekintetében nem ruházza fel az alapvető jogok biztosát.

A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény jelenleg is biztosítja a közérdekű bejelentők védelmét. A Javaslat e szabályokat fenntartja, továbbá a hatályos szabályokhoz kapcsolja a visszaéléseket bejelentő személyek védelmét: ennek keretében az érintettel szemben a Javaslat szerinti hátrányos intézkedés megtétele, illetve a bejelentés megtételének az akadályozása vagy annak kísérlete is a szabálysértési jog védelme alá kerül. Ezeket a szankciókat az Irányelv rendelkezéseire tekintettel kell a tagállamoknak megalkotni.

A Javaslat megalkotásával a Panasztv.-t deregulálni kell.

A büntetőeljárásról szóló törvény módosítása világossá teszi, hogy a Javaslat szerinti visszaélés-bejelentési rendszereken bejelentést tevők esetében az adatok zárt kezelését meg kell valósítani.

Ki kell emelni, hogy a közérdekű bejelentések mellett a Javaslat szerinti visszaélés-bejelentési rendszerben megtett bejelentéseknek is el kell jutnia a nyomozó hatóságokhoz, ha azok bűncselekmény gyanúját vetik fel. Az ilyen kötelezettség a belső visszaélés-bejelentési rendszert működtetőket, az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert működtetőket is terheli (egyrészt „szignalizációs kötelezettségként” az állami és önkormányzati szerveket, másrészt feljelentési kötelezettségként a magánszektor foglalkoztatóit).

Technikai pontosító javaslat a Panasztv. deregulációjára tekintettel.