KÜ BH 2023/53

[1] A Fejér Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Indítványozó) az FE/02-300-1/2022. ügyiratszámon a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. §-ában biztosított törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva az Mötv. 134. § (1) bekezdése alapján 2022. február 2-án kibocsátott törvényeségi felhívásban foglalt álláspontja szerint a Szár Község Önkormányzat Képviselő-testületének (a továbbiakban: képviselő-testület) az önkormányzat vagyonáról és az önkormányzati vagyongazdálkodás szabályairól szóló 7/2016. (V. 27.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) ellentétes a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 5. §-ával, mivel az Ör. a kizárólagos önkormányzati tulajdonba tartozó forgalomképtelen vagyontárgyakat, a korlátozottan forgalomképes vagyontárgyakat és az üzleti vagyonba tartozó vagyonelemeket felsoroló 4. § (4) bekezdése nem tartalmazza tételes módon az önkormányzat vagyonelemeit.

[2] A törvényességi felhívással a képviselő-testület az önkormányzat tulajdonába tartozó valamennyi vagyontárgy tételes felsorolása tekintetében nem értett egyet, bár az Ör.-t a képviselő-testület által korlátozottan fogalomképesnek minősített vagyontárgyak pontos, tételes meghatározása tekintetében módosította.

[3] Az Indítványozó az FE/02-300-4/2022. ügyiratszámon 2022. március 29-én kelt törvényességi felhívásban továbbra is fenntartotta az önkormányzat vagyonelemeinek önkormányzati rendeletben történő tételes, naprakész felsorolására vonatkozó álláspontját. A képviselő-testület a felhívásra tekintettel módosította az Ör.-t, feltüntetve a forgalomképtelen és a korlátozottan forgalomképes vagyonelemeket, az üzleti vagyonba tartozó vagyonelemek felsorolását azonban (annak számosságára és napi változására tekintettel) mellőzte.

[4] A fenti előzmények után az Indítványozó az FE/02/786-1/2022. számon kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. 4. § (4) bekezdése más jogszabályba ütközésének megállapítását és megsemmisítését, továbbá a képviselő-testület törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását.

[5] Az indítványában kifejtette, hogy az Mötv. 143. § (4) bekezdésének i) pontja felhatalmazza a helyi önkormányzat képviselő-testületét, hogy rendeletben határozza meg azon vagyonelemeket, amelyekre a helyi önkormányzat vagyonkezelői jogot létesíthet. Mivel az Ör. 14. §-a értelmében az üzleti vagyon elemeire vonatkozóan vagyonkezelői jog létesíthető, ezért az Mötv. 143. § (4) bekezdésének i) pontja alapján az üzleti vagyonba tartozó vagyonelemeket is tételesen, beazonosítható módon kell meghatározni, ezáltal lehet ugyanis „kimeríteni a felhatalmazó rendelkezésből eredő kötelezettség teljes spektrumát”. Megítélése szerint – mivel a képviselő-testület ennek nem tett eleget – egyértelműen megállapítható a mulasztásos törvénysértés.

[6] A Köm.5.034/2020/4. számú határozatra hivatkozással kifejtette, hogy amennyiben az önkormányzat a jogalkotásra felhatalmazással rendelkezik, úgy az adott jogszabályt nem csak jogosult, de köteles is megalkotni, méghozzá azzal a tartalommal, melyre vonatkozóan a felhatalmazó rendelkezés szól.

[7] Az Indítványozó az Ör. támadott rendelkezését az egyes vagyonelemeket érintő önkormányzati döntéshozatal aspektusából vizsgálva, a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 5:30 § (1) bekezdésre hivatkozva előadta, hogy az önkormányzat akkor hozhat jogszerű döntést az üzleti vagyonba tartozó vagyonelemeiről, ha azokat nevesítette a vagyonrendeletben. Álláspontja szerint ugyanis az olyan önkormányzati vagyonrendelet, amely nem tartalmazza tételesen, beazonosítható módon az önkormányzat aktuális vagyonelemeit, ellehetetleníti az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos egyes döntések jogszerűségének a megállapítását. Nem biztosítja ugyanis azt a szükséges viszonyítási pontot, azaz azt a jogszabályi helyet, amely az adott elemet rögzíti. Márpedig a döntést képező határozat és a döntéshozatali eljárás jogszerűsége csak akkor állapítható meg, ha az az önkormányzat hatályos rendeletéhez viszonyítható. Az álláspontja szerint így például egy önkormányzati tulajdonban álló ingatlan értékesítésének jogszerűsége is, mivel „életszerű, hogy a helyi rendelet tartalmazza az adott vagyonelemet.”

[8] Az indítványozó utalt a tárgyi eszköz nyilvántartás, készletnyilvántartás, valamint az önkormányzatok tulajdonában lévő ingatlanvagyon nyilvántartás és adatszolgáltatási rendjéről szóló 147/1992. (XI. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 147/1992. Korm. rendelet) 1. § (1)–(3) bekezdésére, a 3. §-ára, valamint 1–5. számú mellékleteire és kifejtette, hogy az ingatlanvagyon kataszternek – melynek vezetéséről a jegyző gondoskodik – az önkormányzat ingatlanaira vonatkozó főbb adatokat (helyrajzi szám, utcanév, jelazonosító) a törzsvagyon és az egyéb vagyon szerinti bontásban, elkülönítetten tartalmaznia kell. Az ingatlanvagyon-kataszter naprakész vezetése megalapozza az abban foglalt adatoknak az Ör.-be mellékletként történő átemelését az Mötv. 9. §-ában, 132. § (3) bekezdésének b) pontjában, 134. § (1) bekezdésében, 143. § (4) bekezdés i) pontjában rögzített szabályok hatékonysága és alkalmazhatósága, végső soron a jogszerűség megállapíthatósága céljából. Álláspontja szerint az Mötv. 110. § (2) bekezdése szerinti vagyonkimutatás jogintézménye ezt nem biztosítja, mivel az csak a zárszámadás időpontjában ad egy ún. „pillanatfelvételt”.

[9] Az indítvány szerint az, hogy az Ör. üzleti vagyont képező vagyonelemeket tételesen, beazonosítható módon nem tartalmazza, mulasztásos törvénysértést valósít meg, az Ör. 4. § (4) bekezdése nem egyeztethető össze az Mötv. 132. § (3) bekezdésének a)–b) pontjában, 134. § (1) bekezdésében, illetve a 147/1992. Korm. rendelet 8. § (1) bekezdés a)–b) pontjában foglalt jogintézménnyel. Az önkormányzat üzleti vagyonának tételes nevesítése hiányában ugyanis az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos döntés és döntéshozatali eljárás jogszerűsége nem ítélhető meg, az önkormányzat mulasztása akadályozza, vagy éppenséggel ellehetetleníti a jogszerűségi vizsgálat lefolytatását.

[10] Az indítványában hivatkozott az Ör.-nek az információs önrendelkezési jogról és információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Info tv.) 32. §-ába ütközésére is. Álláspontja szerint az Info tv. hivatkozott §-a szerint a közvélemény pontos és gyors tájékoztatására az önkormányzat tulajdonát képező vagyonelemeit illetően sem az ingatlankataszter, sem az ingatlannyilvántartás, sem a vagyonkimutatás nem alkalmas. Az ingatlanvagyon-kataszter önkormányzati honlapon való közzétételét nem írja elő jogszabály, a vagyonkimutatás az önkormányzat vagyonállapotáról pillanatnyi helyzetet mutat. Megítélése szerint az önkormányzat vagyonrendelete ugyanakkor minden az Info tv. által előírt feltételt teljesít, minthogy az önkormányzati rendeletet mind a Nemzeti Jogszabálytár felületén, mind az önkormányzat honlapján közzé kell tenni, sőt a rendeletről a jegyző tájékoztatást tud adni, külön többletteher és többletköltség nélkül. Ezzel összefüggésben hivatkozott a Kúria Köf.5040/2013/4., Köf.5027/2021/4. és Köf.5047/2013/3. számú határozataira. Utalt továbbá arra is, hogy a fentiekre tekintettel az Ör. a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésével is ellentétes.

[11] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján a 42. § (1) bekezdése értelmében felhívta az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére.

[12] Az érintett önkormányzat védiratában az indítvány elutasítást kérte. Az álláspontja szerint az Ör. nem ütközik az Mötv., az Info tv., az Nvtv. és a Ptk. indítványban hivatkozott rendelkezéseibe. A védiratban a Jat. 5. §-ának (1) és (8) bekezdésére, valamint a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 73. § (4)–(5) bekezdésére hivatkozva kifejtette, hogy jogalkotási kötelezettség csak kifejezett jogalkotási felhatalmazás esetén áll fenn, nem jogelvekből, célszerűségi okokból, következtetésekből fakad.

[13] Hangsúlyozta, hogy az Nvtv. 5. § (2) bekezdés b) és c) pontja szerint az önkormányzatnak arra van lehetősége, hogy a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon és a korlátozottan forgalomképes önkormányzati vagyon további (Nvtv.-n felüli) vagyonelemeit megállapítsa, valamint az Mötv. 143. § (1) bekezdés i) pontja arra ad lehetőséget, hogy meghatározza azokat a vagyonelemeket, amelyekre vagyonkezelői jogot létesíthet. Az indítványozó nem jelölt meg olyan felhatalmazó rendelkezést, amely alapján az önkormányzatnak jogalkotási kötelezettsége állna fenn a vagyonelemek tételes meghatározására.

[14] Kifejtette továbbá, hogy a vagyonelemek naprakész nyilvántartását a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény szerinti tárgyieszköz-nyilvántartás, készletnyilvántartások, illetve a 147/1992. Korm. rendelet szerinti ingatlannyilvántartás-kataszter biztosítja.

[15] Az Nvtv. nemzeti vagyonra vonatkozó 1. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott nemzeti vagyon, illetve Ptk. dolog fogalmára vonatkozó 5:14. § (1) bekezdése alapján hangsúlyozta, hogy az önkormányzat üzleti vagyonába tartozik minden olyan vagyonelem (dolog), amely nem tartozik a törzsvagyonba. A vagyonelemek ingó és ingó dolgokat (szerszámok, gépek, informatikai eszközök stb.) jelölnek, melyeknek tételes felsorolása nem lehetséges, hiszen ezek köre, akár naponta változik.

[16] Az indítvány nem megalapozott.

[17] Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.

[18] Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.

[19] Az indítvány szerint az Ör. 4. § (4) bekezdése nem tartalmazza tételesen az üzleti vagyon körébe tartozó vagyonelemeket, ezért egyrészt más jogszabályba ütközik, másrészt megállapítható az önkormányzat képviselő-testülete törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének elmulasztása.

[20] Az Ör. 4. §-a az indítvány elbírálásakor a következő tartalommal volt hatályban:

„4. § (1) Az önkormányzat tulajdonában álló forgalomképtelen vagyonelemek felsorolását az 2. melléklet tartalmazza.

(2) Jelen rendelet – az Nvtv. 2. mellékletében foglaltakon túlmenően – önkormányzati vagyontárgyat nem minősít nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonként forgalomképtelen törzsvagyonnak.

(3) Az Nvtv. 5. § (5) bekezdésében foglaltakon túl korlátozottan forgalomképes önkormányzati tulajdonú vagyonelemek:

a) a helyi jelentőségű természetvédelmi terület létesítéséről szóló önkormányzati rendeletben meghatározott helyi jelentőségű védett természeti terület, amennyiben nem tartozik a forgalomképtelen törzsvagyonba

b) a Szár 311 és 312 hrsz. alatti köztemető.

(3a) Az önkormányzat tulajdonában álló korlátozottan forgalomképes vagyonelemek felsorolását a 3. melléklet tartalmazza.

(4) Mindaz a vagyon, amely törvény vagy e rendelet alapján nem tartozik a törzsvagyon körébe, forgalomképes üzleti vagyon.”

[21] Az indítvány szerint abból, hogy az Mötv. 143. § (4) bekezdésének i) pontja alapján az önkormányzatnak törvényi felhatalmazása van arra, hogy rendeletben határozza meg azon vagyonelemeket, amelyekre a helyi önkormányzat vagyonkezelői jogot létesíthet, továbbá a vagyonkezelői jog megszerzésének, gyakorlásának, valamint a vagyonkezelés ellenőrzésének szabályait, az következik, hogy az üzleti vagyont képező vagyonelemeket tételesen, önkormányzati rendeletben kell nevesíteni.

[22] A Jat. 5. § (1) bekezdése szerint a jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. Ugyanezen jogszabályhely (8) bekezdése értelmében a felhatalmazás jogosultja a jogszabályt köteles megalkotni, kivéve, ha a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más következik.

[23] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította tehát, hogy a Jat. nem írja elő feltétlen kötelezettségként a jogalkotási felhatalmazás alapján a jogszabály megalkotására vonatkozó kötelezettséget. Nem következik ez az indítványozó által felhívott Köm.5.034/2020/4. számú határozatból sem. Az adott ügyben ugyanis a Kúria Önkormányzati Tanácsa kifejezetten vizsgálta, hogy a jogalkotási felhatalmazásból következik-e az, hogy az adott rendelkezést (a képviselő-testület bizottságai nem képviselő tagjainak vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségére vonatkozó szabályozást) az önkormányzat ne lenne köteles megalkotni (Köm.5.034/2020/4. [13] pont). A jogalkotási kötelezettség tehát csak abban az esetben áll fenn, ha a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik.

[24] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította továbbá, hogy a jogalkotó az Nvtv. és az Mötv. indítványozó által hivatkozott rendelkezéseivel az alábbiak szerint határozta meg a felhatalmazás Jat. 5. § (1) bekezdésében meghatározott kereteit. Az Nvtv. 5. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján az önkormányzatnak arra van lehetősége, hogy a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon és a korlátozottan forgalomképes önkormányzati vagyon további (Nvtv.-n felüli) vagyonelemeit megállapítsa. Az Mötv. 143. § (1) bekezdés i) pontja pedig arra ad lehetőséget, hogy az önkormányzat rendeletében meghatározza azokat a vagyonelemeket, amelyekre vonatkozóan vagyonkezelői jogot létesíthet. Az Nvtv. és az Mötv. hivatkozott rendelkezései nem tartalmaznak az önkormányzat számára közvetlenül felhatalmazó rendelkezést, ily módon nem keletkezik a szabályozásból jogalkotási kötelezettsége sem az önkormányzatnak az üzleti vagyon tételes nevesítése tekintetében.

[25] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az indítványozó nem jelölt meg olyan felhatalmazó rendelkezést, amely alapján az önkormányzatnak jogalkotási kötelezettsége állna fenn az üzleti vagyonelemek tételes meghatározására vonatkozóan.

[26] A Kúria utal arra, hogy az indítványozó által e körben hivatkozott korábbi Köf.5042/2013/5. számú határozatában azon vagyonelemek önkormányzati rendeletben való tételes felsorolásának hiányát, – ebből következően a rendelet Mötv. 143. § (4) bekezdés i) pontjába ütközését – állapította meg, amelyekre a helyi önkormányzat vagyonkezelői jogot létesíthet. Jelen normakontroll eljárásnak a tárgya azonban – a Kp. 139. § és a 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 85. § (1) bekezdése értelmében az indítvány kereteire tekintettel – az önkormányzat üzleti vagyonának az Ör.-ben való tételes felsorolásának hiánya, nem pedig a vagyonkezelői joggal érintett vagyonelemekkel kapcsolatos rendelkezése volt.

[27] Ehhez hasonlóan az indítványozó által hivatkozott Köf.5047/2013/3. számú határozat tárgyát is azon vagyonelemek (felsorolásának) vizsgálata képezte, amelyekre az önkormányzat vagyonkezelői jogot létesíthet.

[28] A Kúria Önkormányzati Tanácsa hangsúlyozza továbbá, hogy abból, hogy azon vagyonelemeket, amelyekre a helyi önkormányzat vagyonkezelői jogot létesíthet, továbbá a vagyonkezelői jog megszerzésének, gyakorlásának, valamint a vagyonkezelés ellenőrzésének szabályait önkormányzati rendeletben kell rendezni, nem következik, hogy az összes üzleti vagyontárgyat – ideértve azokat a vagyontárgyakat is, amelyekre vagyonkezelői jog nem létesíthető – tételesen jogszabályban (önkormányzati rendeltben) nevesíteni kellene. Ilyen kötelezettség nem vezethető le továbbá az indítványozó hivatkozott a Kúria Köf.5.027/2021/4., illetve a Köf.5.040/2013/4. számú határozatokból sem.

[29] Az indítványozó által hivatkozott Ptk. 5:30. § (1) bekezdése szerint a tulajdonost megilleti az a jog, hogy a dolog birtokát, használatát vagy hasznai szedésének jogát másnak átengedje, azt biztosítékul adja vagy más módon megterhelje, továbbá, hogy a tulajdonjogát másra átruházza vagy azzal felhagyjon. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a Ptk. fenti jogszabályhelye sem alapozza meg az indítványozó állítását, mely szerint az önkormányzat akkor hozhat jogszerű döntést az üzleti vagyonba tartozó vagyonelemeiről, ha azokat nevesítette a vagyonrendeletben. Az önkormányzat üzleti vagyonát érintő jogszerű döntés feltétele – a Ptk. szabályaiból következően –, hogy az a dolog tulajdonjogával rendelkezzen. Bár a tulajdonjogot rendszerint igazolni szükséges, az igazolás alapját nem a vagyonrendeletben történő nevesítés/felsorolás jelenti, vagy másként megfogalmazva, nem attól válik az önkormányzat az üzleti vagyon tulajdonosává, hogy az üzleti vagyon elelmeiről a vagyonrendelet tételes, beazonosítható módon rendelkezik.

[30] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, az érintett önkormányzat helytállóan hivatkozott arra, hogy a Ptk. 5:14. § (1) bekezdésében meghatározott dolog fogalmába nem csak az ingatlanok, hanem az ingó dolgok is beletartoznak, utóbbiak tételes felsorolása azok folyamatos változása okán normatív szabályozásban – gyakorlatilag – nem lehetséges. Másrészt éppen az indítványban foglalt (vagyon)nyilvántartási és számviteli kötelezettségek (például az önkormányzat készlet- és tárgyi eszköz nyilvántartása, ingatlanvagyon-kataszter) biztosítják az üzleti vagyon körébe tartozó dolgok nyilvántartását, az azokkal való gazdálkodás jogszerűségének ellenőrzését. Ezen nyilvántartási és számviteli kötelezettségek, továbbá a Jat., a Ptk., illetve az Mötv. felhívott rendelkezései nem eredményezik azt, hogy a naprakész nyilvántartási adatokat mellékletként az Ör.-be átemeljék. Ennek elvárása azzal az észszerűtlen következménnyel járna ugyanis, hogy az önkormányzatoknak minden egyes vagyontárgy beszerzése vagy értékesítése esetén rendeletalkotási kötelezettsége lenne. A jogszabályok értelmezése során pedig az Alaptörvény 28. cikke szerint azt kell feltételezni, hogy azok a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.

[31] Az Indítványozó hivatkozott az Info tv. 32. §-ára is, melynek értelmében a közfeladatot ellátó szerv a feladatkörébe tartozó ügyekben – így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és – személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan – köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.

[32] Az Info tv. hivatkozott rendelkezése a törvény „A közérdekű adatok közzététele” című IV. fejezetének 22. címe alatt található. Ez a jogszabályhely tehát a közfeladatot ellátó szerv – címben jelzett – közérdekű adatokra vonatkozó tájékoztatási kötelezettségét rögzíti. Nem tartalmaz arra vonatkozóan rendelkezést, hogy e kötelezettségének milyen formában kell eleget tennie. A közérdekű adatokra vonatkozó tájékoztatási kötelezettségének az Info tv. alapján az önkormányzat elektronikus úton vagy más módon (például tájékoztatók, beszámolók, időszaki kiadványok útján) tehet eleget. A hivatkozott rendelkezésből nem következik az, hogy az önkormányzatoknak a feladatkörükbe tartozó ügyekben a közvélemény tájékoztatását jogszabályban kellene megtennie.

[33] A kifejtettek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 4. § (4) bekezdése nem ellentétes az indítványban megjelölt más jogszabályokkal. Az indítványozó továbbá nem jelölt meg jogszabályt (jogszabályi rendelkezést), amely alapján az önkormányzatnak az üzleti vagyona körébe tartozó vagyonelemeket a vagyonrendeletben tételesen meg kellene jelölnie. Az Ör. szabályozása tekintetében tehát nem állapítható meg mulasztásos jogsértés sem, hiszen a fentiek szerint az önkormányzat nem köteles az önkormányzati rendeletben az üzleti vagyon körébe tartozó vagyonelemeit tételesen, beazonosítható módon nevesíteni, így az erre irányuló szabályozás/felsorolás Ör.-beli hiánya az érintett önkormányzat mulasztásos jogsértését nem valósította meg.

[34] Mindezekre figyelemmel a Kúria a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján az indítványt elutasította.