KK ÍH 2023/77.

Az alperes hivatali szerve 2022. január 28-án megszüntette az önálló bírósági végrehajtó felperesnek a névjegyzék szerint dr. L. T. általi korábbi helyettesítését a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.) 245. §-ára utalással, a konkrét (1) bekezdése szerinti ok feltüntetése nélkül, és felhívta a szolgálat visszaadására. Ehhez kapcsolódóan az alperes 2022. február 10-én intézkedett a végrehajtási iratok átvétele és átadása iránt, amely folyamat azonban megszakadt, mert a felperes az átvételt megtagadta. Ezt követően a felperes V. M.-mel az állandó helyettesítésre szóló megállapodást kötött, amelynek alapján V. M. önálló bírósági végrehajtót a 2022. március 3-án kelt okirattal a felperes állandó helyetteseként nyilvántartásba vették. V. M. 2022. március 9-én a helyettesi feladatok ellátásáról lemondott.

A 2022. március 21-én kelt okirattal alperes hivatali szerve megállapította, hogy a felperes szolgálati helyén 2022. január 28-tól a végrehajtói működés és az ügyek vitelének folyamatossága nem biztosított, ezért dr. L. T. állandó helyettest rendelte ki és hívta fel a helyettesi feladatok ellátására. A Vht. 240/B. § (1) bekezdése alapján megállapították, hogy a felperes végrehajtói szolgálata 2022. március 13-tól szünetel, mert a felperes távolléte egybefüggően meghaladta a 30 napot. Az alperes hivatali szervének vezetője a Vht. 250. § (3) bekezdése szerint biztosított jogkörénél fogva kiadta a végrehajtói szolgálat átadás-átvételével kapcsolatos feladatokról és az önálló bírósági végrehajtó helyettesítésével összefüggő elszámolási és ügyviteli kérdésekről szóló 1/2021. számú kari iránymutatást (a továbbiakban: iránymutatás), amely 2021. szeptember 16-án lépett hatályba.

A felperes keresetében a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 92. § (1) bekezdés a)–c) pontjai alapján kérte mindkét okirat megsemmisítését, az alperesnek a felperesről vezetett nyilvántartása (névjegyzék) adatainak kijavítását, továbbá a Kp. 93. §-ára alapítottan annak megállapítását, hogy az iránymutatás jogsértő, és annak a Kp. 89. § (1) bekezdés a) pontjára figyelemmel történő alkalmazása kizárását. Érvelése szerint már korábban is kifogásolta – a vele szemben folyó fegyelmi eljárás alatt állandó helyetteseként megbízott – dr. L. T. tevékenységét és magatartását. Sérelmezte a helyettes és az alperes eljárását, a végrehajtási iratok átadása meghiúsulásának körülményeit, mellyel kapcsolatban az alperes hatósági ellenőrzésre való utasítását kérte a Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatóságától (a továbbiakban: Hatóság). A Vht. 250. § (1) bekezdésére, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Mód.tv.) 8/A. § (6) bekezdésére, a Kp. 4. § (1), (3) bekezdésére, a (7) bekezdés 1.d) pontjára, 5. § (1)–(2) bekezdésére hivatkozással állította, hogy az alperes mint köztestület közigazgatási szervnek minősül; a jogi helyzetét megváltoztató megállapítások (okiratok), és a kiadott és alkalmazott iránymutatás közigazgatási tevékenység, a közigazgatási jog hatálya alá tartozik. Álláspontja szerint a végrehajtói szolgálat szünetelésének megállapítása az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) hatálya alá tartozó hatósági ügy, annak 7. § (1)–(2) bekezdése alapján.

Az alperes védiratában a keresetlevél visszautasítását kérte.

Az elsőfokú bíróság a felperes keresetlevelét visszautasította. Döntését a Kp. 48. § (1) bekezdés c) és d) pontjaira alapította. Megállapította, hogy az okiratokkal szemben a közigazgatási bírói út nem biztosított, míg az iránymutatással szemben a felperest nem jogosítja fel jogszabály a per megindítására.

Az alperes keresettel támadott cselekménye nem közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező cselekmény. A közigazgatási jogvitának nem minősülő közhatalmi döntésekkel szemben a bírói út a Kp. 5. § (2) bekezdése alapján csak akkor biztosított, ha annak felülvizsgálatára vonatkozóan külön törvény a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság számára kifejezetten hatáskört telepít, és ilyet a felperes nem jelölt meg. A Vht. pontosan megjelöli azokat az ügytípusokat, amelyek esetén hatósági eljárásnak van helye, az egyéb, pl. ex lege megállapítást tartalmazó okiratok és azok nyilvántartásba történő rögzítése kapcsán a közigazgatási bírói út lehetősége nem biztosított. Megjegyezte, hogy a felperes valójában az alperes hivatali szerve működésének jogszerűségét vitatta, amelynek kivizsgálására a Hatóság elnöke jogosult. Megállapította a Vht. 253/D. § (4) bekezdése alapján, hogy – figyelemmel a Kp. 136. § (1) bekezdésében rögzített köztestületi felügyeleti perekre vonatkozó rendelkezésekre – az iránymutatás jogszerűtlensége miatt kizárólag a miniszter, illetve a Hatóság elnöke jogosult pert indítani abban az esetben, ha a törvényességi felhívása eredménytelen, azonban a felperesnek ilyen joga nincs.

A felperes fellebbezésében a végzés hatályon kívül helyezését, továbbá az elsőfokú bíróságnak az eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte. Érvelése szerint jogszabálysértő az a jogértelmezés, amely kizárja, hogy a bíróság a közigazgatási szerv döntését felülvizsgálja, azaz érdemben elbírálja a jogvitát, mert teljességgel elzárja a jogvédelemtől, a jogorvoslati jog lehetőségétől. Meggyőződése szerint a jogalkotó a korábbi törvényi szabályozástól eltérően, éppen azért nem nevesíti 2015. szeptember 1. napjától a szünetelés megállapítását hatósági ügyként, mert a távollét regisztrálása, majd erre alapítottan a szünetelés megállapítása, kizárólag a végrehajtó bejelentésén alapuló, mérlegelést nem igénylő adminisztratív tevékenységből állhat. A Karnak nincs távolléti okkeletkeztetési, azaz „jogalkotói” hatásköre, nincs távolléti eseteket mérlegelő jogosultsága. A Vht. 245. § (4) bekezdése alapján állította, hogy a Karnak – amennyiben hatáskörét a törvényben írtak szerint gyakorolja – csak regisztrálási jogosultsága van, az is csak akkor, ha a végrehajtó a távollétre vonatkozó bejelentést megtette. A végrehajtó státuszát érintő, a jogi helyzetének hátrányos megváltozását eredményező, közhatalmi jellegű és közhatalmi úton ki is kényszerített, jogsértő intézkedések nem minősíthetőek ex lege megállapításoknak, ezért az ilyen intézkedésekkel szembeni hatékony jogvédelmet – egyéb jogorvoslat nem lévén – a jogvita érdemi elbírálásával mindenképpen biztosítani kell.

A Kp. 4. § (3) bekezdésének c) pontja szerint közigazgatási cselekmény az egyedi ügyben alkalmazandó általános hatályú rendelkezés. Ilyenként jelölte meg az iránymutatást, amely a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1) bekezdése alapján nem tartozik a Jat. hatálya alá, ugyanakkor a Kp. szerinti általános hatályú rendelkezésként értelmezhető. Az iránymutatás kapcsán kizárólag annak megállapítását kérte, hogy az iránymutatás jogsértő, ezért kizárt annak alkalmazása.

A másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság végzését a Kp. 112. § (3) bekezdése folytán alkalmazandó Kp. 108. § (1) bekezdése alapján a fellebbezés keretei között vizsgálta felül.

Az alperes hivatali szerve mindkét, keresettel támadott okirat kiállításával állandó helyettes kirendeléséről és a helyettesi feladatok ellátására való felhívásáról intézkedett. Az okiratok továbbá a felperesre nézve tettek megállapításokat: távollévő végrehajtóként való nyilvántartását, valamint végrehajtói szolgálata szünetelését deklarálták. Az okiratoknak, illetve azok egyes rendelkezéseinek a Kp. tárgyi hatály szabályrendszerében való minősítése szempontjából a Vht. 254/H. § (1) bekezdésében foglaltaknak van döntő jelentősége. Ezek közül is az a) és d) pontoknak, mivel az Ákr. rendelkezéseit rendeli alkalmazni a Vht. ezen szakaszában foglalt kiegészítésekkel és eltérésekkel a végrehajtó-helyettesek és végrehajtójelöltek névjegyzékébe bejegyzésére, törlésére, valamint a végrehajtói tevékenység gyakorlásának időtartama alatt a Vht. 239/A. §-a szerint lefolytatott hatósági ellenőrzésre és a Vht. 240/A. § (5) bekezdése alapján a végrehajtási iratok átadásának megtörténtére vonatkozóan lefolytatott hatósági ellenőrzésre. Amikor egyrészt „állandó helyettes kinevezésére” és/vagy a „helyettesként eljáró személy helyettesítésre való felhívására” kerül sor, nem kell alkalmazni az Ákr. rendelkezéseit. Másrészt, ha azt állapítják meg a Vht. 240/B. § (3) bekezdése alapján, hogy az önálló bírósági végrehajtó végrehajtói szolgálata egybefüggően 30 napot meghaladó távollét esetén szünetel a 31. naptól, illetve emiatt a Vht. 245. § (4) bekezdése megfelelő alkalmazásával a kar hivatali szerve „felhívja a helyettesként eljárni köteles személyt a helyettesítési feladatainak ellátására” a helyettesként történő eljárásra szóló okirat kiállításával, és „a helyettesítést feltünteti a végrehajtók névjegyzékében”, akkor szintén nem kell alkalmazni az Ákr. rendelkezéseit. Látni kell, hogy bár az okiratokban megjelenő döntések deklaratív hatályú megállapítások, és érintik több elemében a közhiteles végrehajtói névjegyzéket, ugyanakkor a törvényalkotó a Vht. 254/H. § (1) bekezdése által csak az itt kiemelt bejegyzések tekintetében rendelkezett arról, hogy az Ákr. hatálya alá tartozzon a bejegyzéshez kapcsolódó eljárás. Ebből az is következik, hogy a nem e körbe eső bejegyzésekre vonatkozó, okiratba foglalt döntés nem tekinthető hatósági döntésnek, illetve az azok keletkezésére vezető eljárások sem tekinthetők közigazgatási eljárásnak, így azok nem tartoznak közigazgatási bírói útra.

A Kp. 1. §-a a törvény tárgyi hatályát határozza meg, a Kp. 5. § (1) és (2) bekezdéseiben foglaltak szerint a bíróság a közigazgatási jogvitát közigazgatási perben bírálja el; a bíróság közigazgatási perben dönt azon közjogi jogvitában, amelynek elbírálását törvény a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja. A Kúria 1/2022. KPJE határozatában megjelenítette: „…a jogalkotó arra törekedett, hogy a közigazgatási bíráskodás hatáskörét kiterjessze minden olyan jogvitára, amelynek tárgya valamely közigazgatási jogalany [1 – alanyi oldal] közigazgatási jog [2 – jogi rezsim] által szabályozott döntése, cselekménye vagy mulasztása [3 – tárgyi oldal] törvényességének megítélése. A szabályozás célja, hogy az olyan közigazgatási tevékenység jogszerűségét, mely tevékenységre az előbbiekben megjelölt fogalmi elemek kiterjednek, közigazgatási perben vitatni lehessen.” A közigazgatási bírói utat a törvényalkotó a jogi rezsim tekintetében a Kp. 5. § (2) bekezdésével kinyitotta a közjogi jogviták irányába, de csak korlátozottan, azzal, hogy azok közül maga a törvényalkotó dönti el, hogy melyeket engedi bíróság elé vinni: „…amelynek elbírálását törvény a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja”. A közjogi jogviták esetén tehát minden esetben szükséges egy külön törvényi rendelkezés, a hatáskörbe való kifejezett utalás.

A Vht. 245. § (1)–(3) bekezdése írja elő azokat az eseteket, amikor a végrehajtó állandó helyettesének kell eljárni. Miután a felperest 2022. február 11-től távollévő végrehajtóként tartják nyilván, olyan állandó helyettese nem volt, akivel megállapodást kötött volna és a Vht. által szabályozott rendben a felperesre vonatkozó adatoknál a névjegyzékbe a Vht. 250/A. § (2) bekezdés 11. pontja alapján bejegyezték volna az állandó helyettest, helye lehetett az ügyben állandó helyettes „kinevezésének”, és e személy erre tekintettel történő felhívásának a helyettesítésre, de ezek vizsgálata nem közigazgatási per tárgya a Kp. 4. § (1) bekezdése alapján, mivel a köz- és magánjog határán álló köztestületre vonatkozó közjogi előírások által szabályozott kérdésekről, azonban nem az azon belül elhelyezkedő közigazgatási jog területére eső szabályozásról van szó.

Az okirat esetében a felperes által korábban, a megbízási szerződés csatolásával bejelentett és nyilvántartásba vett V. M. helyettes végrehajtó kirendeléséről és állandó helyettesi feladatok ellátására való felhívásáról – nem hatósági jogkörében eljárva – intézkedett az alperes hivatali szerve, figyelemmel a felperes 30 napot meg nem haladó távollétére.

A másik okirat esetén ugyancsak az állandó helyettes „kirendeléséről” és felhívásáról rendelkeztek, ugyanis amennyiben az állandó helyettes a helyettesi feladatainak ellátásában akadályozva van, nem látja el vagy arról lemondott, a Kar hivatali szervének vezetője a helyettesi feladatok ellátására az alperes elnökségével történő egyeztetést követően állandó helyettest nevez ki. V. M. állandó helyettesként bejelentett és nyilvántartott végrehajtó-helyettesi feladatairól lemondott, ezáltal az alperes hivatali szerve a fentiek alapján intézkedhetett „újabb” állandó helyettes kinevezéséről, ugyanakkor e döntése sem tartozik a Vht. 254/H. § (1) bekezdésébe foglalt hatósági jogkörébe, így közigazgatási per tárgya sem lehetett, mivel a jogi rezsim nem közigazgatási. A végrehajtói szolgálat szünetelése megállapítását a Vht. 240/B. § (3) bekezdése alapján az alperes hivatali szerve hatáskörébe utalja, ami a tényadatok alapján tett, deklaratív jellegű megállapítás, amelyet a Vht. közjogi rendelkezései szabályoznak, de e tevékenységet nem minősítette közigazgatásinak a törvényalkotó. Nem tehető különbség továbbá a távollét és a szünetelés megállapítása között arra tekintettel, hogy azt a végrehajtó maga jelezte, vagy azt az alperes hivatalból észlelte. A távollét és a szünetelés ténykérdései nem függenek ugyanis a felperes bejelentésétől, az a feltételek fennállása esetén törvény erejénél fogva bekövetkezik.

A felperes hivatkozott a Mód. tv. 8/A. § (6) bekezdése elsőfokú bíróság általi téves értelmezésére is, amellyel összefüggésben a Fővárosi Ítélőtábla rögzítette, hogy e jogszabályi rendelkezés hatásköri szabályt fogalmaz meg mások mellett a köztestület és tagjai közötti jogvita esetén, azonban e szabály a Kp. és Vht. szabályaival együttesen értelmezendő. A jogszabályok együttes értelmezése alapján akkor tartozhat közigazgatási bíróság hatáskörébe a jogvita, amennyiben a Kp. 4–5. §-ában foglalt feltételek – alanyi oldal, jogi rezsim és tárgyi oldal – megvalósulnak. A perbeli esetben a Vht. megjelöli, hogy az alperes hivatali szerve, vagy a Hatóság milyen tevékenysége sorolható az Ákr. mint közigazgatási jog által szabályozott tevékenység hatálya alá, így csak e tevékenységek lehetnek közigazgatási per tárgyai azon az alapon, hogy az alkalmazandó jogi rezsim közigazgatási jogi, amelyben a közigazgatási bíróságok kötelesek eljárni, lévén, hogy közigazgatási jogvitának minősítés elemei fennállnak: a jogi rezsimen túl ugyanis az alanyi oldalt a Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pontjai szabályozzák, a Kp. rendszerében és alkalmazásában a Kar mint köztestület is közigazgatási szerv, a Hivatal pedig jogállására tekintettel; míg a tárgyi oldalt a tevékenységek Vht. által közigazgatásinak minősítése és az érintett tevékenységek pontos kijelölése adja meg. A perben támadott alperesi döntés(ek) azonban ezen kívül esik/esnek, így az közigazgatási jogvita tárgyai nem lehetnek. Az alkalmazandó jogi rezsim ugyanis közjogi, a Vht.-nek a Karra mint köztestületre, annak működésére vonatkozó olyan szabályai, amelyek eltérést jelentenek a magánautonómia körébe tartozó önszabályozás (és önkormányzás) lehetőségéhez képest, közjogi rendelkezésként. Emiatt a másodfokú bíróság vizsgálta, hogy a Vht. vagy a Mód. tv. 8/A. § (6) bekezdése a Kp. 5. § (2) bekezdésének megfeleltethető-e, mint olyan törvények, „…a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja” fordulat hatálya alá eső rendelkezést tartalmaznak-e. A Vht. nem tartalmaz kifejezett rendelkezést további, közjogi területre eső jogviták közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalására.

A Mód. tv. 8/A. § (6) bekezdése csak a jogviták alanyaira tér ki kifejezetten, a jogi rezsim már kérdéses a 8/A. § (5) bekezdése miatt, míg a tárgyi oldalt egyáltálan nem jelöli ki. A Kp. 5. § (2) bekezdése szerinti hatáskörbe utaló szabálynak kellően egyértelműnek kell lennie a tárgyi oldalt illetően is a Kp. tárgyihatály-szabályozásához igazodóan. A peresített okiratokban megvalósított tevékenységekre nézve tehát sem a Kp., sem más ágazati törvény sem biztosított jogorvoslati jogot, így helyesen járt el az elsőfokú bíróság, amikor a keresetlevelet a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontja alapján visszautasította.

Az iránymutatás perbeli ügyben való alkalmazásának kizárása kapcsán az alábbiakra mutatott rá a másodfokú bíróság: a Kp. 4. § (5) bekezdése alapján az egyedi ügyben alkalmazandó általános hatályú rendelkezés azzal az egyedi döntéssel együtt lehet közigazgatási jogvita tárgya, amelynek a megvalósítása során azt alkalmazták. Egyedi ügyben alkalmazandó általános hatályú rendelkezés akkor lehet közigazgatási jogvita önálló tárgya, ha azt a törvényességi felügyeletet vagy törvényességi ellenőrzést gyakorló szerv, ennek hiányában az ügyész indítványozza. Miután a támadott okiratok, az azok által megvalósított cselekmények nem lehetnek közigazgatási per tárgyai, így nincs olyan közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalt cselekmény, amelynek megvalósítása során annak alkalmazása közigazgatási perben vizsgálható lenne. Helyesen mutatott rá az elsőfokú bíróság, hogy önálló jogvita tárgyaként a felperes az iránymutatás jogsértő voltára tekintettel nem jogosult a perindításra.

Mindezek alapján a másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság végzését a Kp. 112. § (3) bekezdése alapján alkalmazandó Kp. 109. § (1) bekezdésére figyelemmel, az indokolás pontosításával helybenhagyta.