KK ÍH 2024/118.

A sportfejlesztési célú támogatás elszámolása tekintetében az országos sportági szakszövetség nem minősül közigazgatási szervnek, a támogatott sportszervezet elszámolását elutasító aktusa pedig közigazgatási cselekménynek, így az közigazgatási jogvita tárgya sem lehet [2017. évi I. törvény (Kp.) 4. § (1) bekezdés, (7) bekezdés 1. pont e) alpont, 48. § (1) bekezdés b) pont; 2004. évi I. törvény (Sporttv.) 22. § (2) bekezdés f) pont ff) alpont, (3) bekezdés].

Az alperes tájékoztató levelével az adott támogatási időszakra jóváhagyott sportfejlesztési programban meghatározott támogatás vonatkozásában benyújtott elszámolást elutasította, egyúttal a felperest – mivel a sportcélú ingatlan jogszabályban rögzített határidőig történő üzembe helyezését nem igazolta – mindösszesen 250 681 563 forint visszafizetésére hívta fel.

A felperes a keresetlevelében a közigazgatási perrendtarásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 38. § (1) bekezdés a) pontjára, 89. § (1) bekezdés b) pontjára és 92. §-ára alapítottan a közigazgatási cselekménynek minősített tájékoztatás hatályon kívül helyezését és az alperes új eljárás lefolytatására kötelezését kérte.

Az alperes a védiratában – a Kp. 48. § (1) bekezdésére hivatkozással – a keresetlevél visszautasítását kérte. Álláspontja szerint a sportról szóló 2004. évi I. törvény (a továbbiakban: Sporttv.) 22. § (3) bekezdése alapján kizárólag a 22. § (2) bekezdés f) pont fa) és fb) alpontjaiban meghatározott feladatok tekintetében gyakorol közigazgatási hatósági hatáskört, míg a jelen eljárás tárgyát képező, az ff) alpontban meghatározott elszámolás elfogadása tekintetében nem, így az e körben adott tájékoztatása közigazgatási per tárgya sem lehet.

Az elsőfokú bíróság végzésével a keresetlevelet a Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontja alapján visszautasította. Megállapította, hogy a Sporttv. 19. § (1) és 20. § (1) bekezdései alapján az alperes, mint országos sportági szakszövetség jogi személyiséggel felruházott egyesület, működésére alapvetően a polgári jog szabályai vonatkoznak. A Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pontjának e) alpontja szerint közigazgatási hatáskört azokban az ügyekben gyakorol, amelyek vonatkozásában arra jogszabály feljogosítja. Ezek – a Sporttv. 22. § (3) bekezdése értelmében – kizárólag a Sporttv. 22. § (2) bekezdés f) pont fa) és fb) alpontjaiban meghatározott feladatok. A jelen per tárgya a felperes által az alpereshez benyújtott elszámolás el nem fogadásáról adott, a Sporttv. 22. § (2) bekezdés f) pont ff) alpontjában rögzített tájékoztatás, amely tekintetében jogszabályi felhatalmazás hiányában az alperes nem minősül közigazgatási szervnek, tájékoztatása pedig közigazgatási cselekménynek, vagyis az közigazgatási jogvita tárgya nem lehet. Rámutatott, hogy az áttétel szabályai nem voltak alkalmazhatók, mert a felperes kifejezetten közigazgatási perben kérte felülvizsgálni az alperes tájékoztatásának jogszerűségét, olyan jogcímet pedig nem jelölt meg, amely alapján eldönthető lett volna, hogy a jogvita elbírálására melyik polgári ügyekben eljáró bíróság rendelkezik hatáskörrel és illetékességgel.

A felperes fellebbezésében az elsőfokú végzés hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróságnak az eljárás lefolytatására utasítását kérte. Álláspontja szerint az elsőfokú végzés sérti a Kp. 1. §-át, 4. § (1) és (6) bekezdéseit, (7) bekezdés 1. pontjának e) alpontját, 48. § (1) bekezdés b) pontját, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 7. § (1)–(2) bekezdéseit, valamint az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 1. § 2. és 14. pontjait, 48. § (1) bekezdés a) pontját, 48/A. § (1) bekezdését és 54. § (1) bekezdés a) pontját. Érvelése szerint a Kp. alapvető célja az volt, hogy funkcionális megközelítést adjon a közigazgatási bírói útra tartozó ügyek tekintetében, amellyel kapcsolatban a Kp. kommentárt idézte. Levezette, hogy a sportfejlesztési támogatások jóváhagyási és megvalósítási (programhosszabbítási és -módosítási) szakasza nem vitásan közigazgatási hatósági ügy, de a közjogi elemek túlsúlya miatt ilyennek kell tekinteni az elszámolási-ellenőrzési fázist is. Az eljárás elemei (tényállás megállapítása, bizonyítás lefolytatása, hiánypótlás, döntés meghozatala, kötelezés) arra utalnak, hogy az elszámolás alkalmával közigazgatási jogviszony létesül a támogatott sportszervezet és a sportági szakszövetség között. Az Ákr. ügyfogalma – a Kp.-hez hasonlatosan – funkcionális természetű. Mindezeket meghaladóan hivatkozott a látvány-csapatsport támogatását biztosító támogatási igazolás kiállításáról, felhasználásáról, a támogatás elszámolásának és ellenőrzésének, valamint visszafizetésének szabályairól szóló 107/2011. (VI. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 21. § a)–c) pontjaira, továbbá arra, hogy az Európai Bizottság már több alkalommal leszögezte, hogy a látványcsapatsport-támogatások állami támogatásnak minősülnek az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 107. cikkének (1) bekezdése értelmében [SA.31722 (2011/N), SA.46615 (2016/N) számú döntések], amit az Áht. megsértettként megjelölt rendelkezései szintúgy alátámasztanak. Az Áht. 48. § (1) bekezdés a) pontja szerinti támogatások esetében – figyelemmel az Áht. 48. § (4) bekezdésére – a polgári peres út igénybevétele kizárt, ellenőrzésük hatósági jogkörben történik. A látványcsapatsport-támogatások nem szerepelnek az Áht. 1. § 14. pontjában felsorolt kivételek között, így azokat költségvetési támogatásnak kell tekinteni akkor is, ha közvetett támogatási formáról van szó. Felhívta a figyelmet a Kúria közérdekű adat kiadása tárgyában hozott, Pfv.IV.21.135/2017/10. számú ítéletében foglaltakra.

Az alperes a fellebbezésre tett észrevételében az elsőfokú végzés helybenhagyását kérte. Rámutatott, hogy külön és határozott jogalkotói felhatalmazás kell a Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont e) alpontja hatálya alá tartozáshoz (BH 2021.237.) A Sporttv. 22. § (3) bekezdése eleget tesz e követelménynek azáltal, hogy taxatív felsorolással meghatározza azokat az eseteket, amikor az országos sportági szakszövetség közigazgatási hatáskört gyakorol; ebből pedig az következik, hogy az itt meg nem jelölt esetekben a közigazgatási hatáskör kizárt. Nem értett egyet azzal a felperesi hivatkozással, hogy az elszámolás körében adott tájékoztatás vonatkozásában az Ákr. 7. § (1)–(2) bekezdései megalapozzák a közigazgatási bírói út igénybevételének lehetőségét. Utalt a Sporttv. 2012. december 30. napjától hatályos – az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2012. évi CLXXVIII. törvénnyel bevezetett – módosítására, amelyben a jogalkotó a hatósági és ellenőrzési feladatokat kifejezetten szétválasztotta egymástól. A keresetlevél visszautasítása szempontjából nem tartotta relevánsnak azt az érvelést, hogy a látványcsapatsport-támogatások az uniós és a nemzeti jog alapján állami támogatásnak minősülnek. Hangsúlyozta ugyanakkor, hogy a bizottsági jóváhagyások egyrészt a hivatásos sportszervezetekre, másrészt ezen szervezetek tárgyieszköz-beruházásaira vonatkoznak. A nem hivatásos sportszervezetek – miként a felperes is – nem automatikusan, hanem csak akkor kerülnek a Korm. rendelet 21. §-a szerint a bizottsági határozatok hatálya alá, ha esetükben a jogszabályi feltételek fennállnak. A közösségi jogi előírások szerinti „állami támogatás” minősítés nem azonos azon állami támogatási kategóriával, amelyből a felperes levezeti az Áht. alkalmazhatóságát és az elszámolás hatósági jellegét. Kiemelte, hogy a jóváhagyott sportfejlesztési program alapján a támogató nem a sportági szakszövetség, hanem a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény szerinti adózó. A SA.31722 (2011/N) számú bizottsági határozat 4.11. pontja tartalmazza az ellenőrző és felügyeleti mechanizmust, amelyben szerepel, hogy az elszámolás lezárásával kapcsolatos panasszal a minisztériumhoz lehet fordulni.

A fellebbezés nem alapos. A Fővárosi Ítélőtábla megállapította, hogy az elsőfokú bíróság a releváns jogszabályi rendelkezéseket helytállóan azonosította, azokat az adott ügyre megfelelően alkalmazta; jogértelmezésével a másodfokú bíróság az alábbiakra figyelemmel egyetértett. A felperes a kereseti kérelmét az alperesnek a sportfejlesztési célú támogatás elszámolásával összefüggésben adott tájékoztatása tekintetében terjesztette elő, ez képezte a Kp. 4. §-a szerinti közigazgatási cselekménykénti minősítésnél az elsőfokú bíróság vizsgálatának keretét, és ebben a körben kellett az ítélőtáblának felülbírálnia az elsőfokú végzés jogszerűségét. Az elsőfokú bíróság helytállóan járt el, amikor a hatásköre vizsgálatánál a közigazgatási jogvita fogalmából indult ki. Helyesen azonosította a közigazgatási cselekmény három konjunktív elemét, melyek közül azt tette vizsgálata tárgyává, hogy az alperes közigazgatási szervnek minősül-e a perbeli esetben. A sportcélú támogatások elszámolására vonatkozó jogszabályi rendelkezések [Sporttv. 22. § (2) bekezdés f) pont ff) alpontja és (3) bekezdése], valamint a Kp. szabályainak értékelésével jogszerűen jutott arra a következtetésre, hogy az alperes a perbeli esetben nem közigazgatási szerv, és ezen konjunktív feltétel kiesése miatt a vitatott cselekménye – a feltételrendszer további fogalmi elemeinek vizsgálata nélkül – nem minősül a Kp. tárgyi hatálya alá tartozó, közigazgatási perben vitatható közigazgatási cselekménynek. A közigazgatási bíráskodás nem egyszerűsíthető le a számára sérelmes határozat ügyfél általi megtámadásának biztosítására; a közigazgatás jog alá rendeltsége nemcsak a jogállamiság egyik alapeleme, hanem azt is megköveteli, hogy a közigazgatás által alkotott jogszabályokat betartsa, érvényre juttassa. Célmeghatározásából, illetve a hatékony jogvédelem elvéből fakadóan a közigazgatási bíróságok a közigazgatás működésének és a közigazgatási cselekményeknek a törvényességét vizsgálják, illetve elbírálják a közigazgatási jogvitákat. Ezért a közigazgatási jogvita fogalmához kapcsolódó generálklauzulával célszerű a bírói út terjedelmét meghatározni, hogy a közigazgatás cselekményei és működése törvényessége a szükséges körben bíróság által felülvizsgálható legyen. A közigazgatási jogvita fogalma tudatosan nem utal a döntések, működés közhatalmi jellegére, sem azok egyedi jellegére, ugyanis az túlságosan szűkre szabná a bírósági ellenőrzés kereteit. A Kp. 4. §-a összehasonlíthatatlanul tág mértékben nyitotta meg a bírói utat, elsődlegesen a bírói jogértelmezésre bízva annak terjedelmét. A Kp. alapján kialakult bírói gyakorlat szerint a közigazgatási bíróság tevékenysége a Kp. fogalomrendszerében nem korlátozódik a közigazgatási határozatok kontrolljára, annál bővebb feladatkört ölel fel. A Kp. tárgyi hatálya meghaladta a közigazgatási hatósági eljárásokhoz és határozathoz kötöttséget, egyáltalán azt a szemléletet, hogy a közigazgatás döntései csak valamilyen határozati formát ölthetnek. Az egyedi döntés általános kategóriájába ezért a közigazgatás bármilyen típusú döntése beleérthető: lehet alakszerű és alakszerűtlen, lehet explicit és implicit (hallgatólagos), lehet szóbeli és írásbeli, hatósági és nem hatósági. A Kp. 4. § (3) bekezdés a) pontja alkalmazandó, ha megállapítható a közigazgatásnak valamely döntéstartalmú akaratkinyilvánítása, vagyis az, hogy a közigazgatás valamilyen módon rendezni kívánja az elé vitt ügyet, illetve a Kp. 4. § (1) bekezdésében foglalt fogalomnak megfelelő intézkedést kíván tenni. Az e tárgykörben kialakított – a hézagmentes jogvédelem biztosításának fontosságát hangsúlyozó – kúriai gyakorlat szerint a közigazgatási tevékenységnek három lényeges, konjunktív fogalmi eleme van: (1) a tevékenységet közigazgatási szerv végzi; (2) a tevékenység közigazgatási jog általi szabályozottsága (ez teszi egyértelművé, hogy a közigazgatási szervek más jogágak területére tartozó cselekményei nem tartoznak ebbe a körbe); (3) a közigazgatási tevékenység fontos jellemzője, hogy joghatást vált ki (1/2022. KPJE határozat, Kúria Kpkf.39.090/2022/4. és Kkk.39.012/2023/3. számú végzései). A jogirodalom – ahogyan azt a felperes a fellebbezésében maga is rögzítette – a közigazgatási szerv fogalmához kapcsolódóan kifejti, hogy a Kp. nem szervezeti, hanem funkcionális alapon, a tevékenység természete alapján minősít egyes jogviszonyokat közigazgatásinak. Ezzel a Kp. azt mondja, hogy közigazgatási szerv az a szervezet vagy személy, amely közigazgatási tevékenységet valósít meg. A közigazgatási szerv mint fogalmi elem megállapításánál tehát az adott ügy egyedi körülményeit kell értékelni. Fő szabály szerint az életviszonyra vonatkozó teljes jogi szabályozás komplex vizsgálatával lehet a kérdésben állást foglalni olyan ismérvek szerint, mint a kógencia, a közigazgatási jogszabályban való rendezés, a közigazgatási szerv döntésének joghoz kötöttsége a diszkrecionális eljárással szemben, a jogszabály által használt terminológia, vagy a közigazgatási szervet a magánjogi jogalanyoktól eltérően megillető rendkívüli hatalom az adott jogviszonyban.

Egyetértett a Fővárosi Ítélőtábla a Kúriának a BH 2021.237. számú ügyben kifejtett azon álláspontjával, miszerint kétségtelen, hogy a Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont e) alpontja szinte határok nélkülivé tette a közigazgatási szervek meghatározhatóságát, és a közigazgatási perrendtartás funkcionális közigazgatási szerv fogalma szerint a végzett tevékenység jellege, annak mibenléte a döntő tényező általában a közigazgatási szerv meghatározhatóságakor, de még a Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont e) alpontja tág értelmezése esetén is csak további egyértelmű jogszabályi feljogosítottság birtokában vonhatók fogalmilag a közigazgatási szervek körébe a Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont a)–d) alpontjaiban nem említett egyéb szervek, személyek. A Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont e) alpontja alapján általában minősülhet bármely szerv a funkcionális közigazgatási szerv fogalom miatt a tevékenység jellege folytán közigazgatási szervnek, de egy civil szervezet – mint amilyen a jelen per alperese – esetében külön és konkrét felhatalmazás kell ahhoz, hogy az adott szerv, szervezet a Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont e) alpontja hatálya alá tartozzon. Ezen okfejtés mentén az elsőfokú bíróság – a Kp. 4. § (1) bekezdése és (7) bekezdés 1. pont e) alpontja mellett – jog- és okszerűen vonta értelmezési körébe a Sporttv. 22. § (2) bekezdés f) pontjának ff) alpontját és (3) bekezdését. Utóbbi rendelkezés kimondja, hogy a látványcsapatsportban működő szakszövetség a (2) bekezdés f) pont fa) és fb) alpontjában meghatározott feladatok ellátása során közigazgatási hatósági hatáskört gyakorol. Következésképp ilyen hatáskörrel az alperes a jogvita tárgyát képező támogatáselszámolási ügyben, amely a (2) bekezdés f) pont ff) alpontjában szabályozott feladatkör, nem bírt, vagyis az alperes az elszámolást nem közigazgatási szervként utasította el, az erről kiadott tájékoztatása és a felperest fizetésre felszólító felhívása így nem minősült közigazgatási cselekménynek. A Kp. 4. § (1) bekezdésében tételezett konjunktív feltételek közül a közigazgatási szerv általi megvalósítottság hiányzott, közigazgatási cselekmény hiányában közigazgatási jogvita pedig nem kezdeményezhető, a közigazgatási bíróság közigazgatási cselekménynek nem tekinthető aktusok jogszerűségi felülvizsgálatára hatáskörrel nem rendelkezik. Megjegyzi a másodfokú bíróság, hogy a Kp. 4. § (1) bekezdésében írt feltételek együttesek, így egyetlen feltétel hiánya kizárja a közigazgatási bírói út igénybevételének lehetőségét. Ennélfogva a további követelmények esetleges fennálltát sem a törvényszéknek, sem az ítélőtáblának vizsgálnia már nem kellett; és az sem volt feladatuk, hogy véleményt formáljanak arról, a perbe vitt igény polgári bíróság előtt érvényesíthető-e.

A fentiek alapján nem volt jelentősége annak, hogy a támogatások elszámolást megelőző két részmozzanata, a jóváhagyás és a megvalósítás közigazgatási hatósági eljárás keretében zajlik. Ezt a Sporttv. 22. §-a biztosítja, míg az elszámolás vonatkozásában kifejezetten kizárja. Arra is alaptalanul hivatkozott a felperes a fellebbezésében, hogy az eljárás jellemzői – a funkcionális megközelítés szerint – arra utalnak, hogy közigazgatási jogviszony jött létre az elszámolás során a felperes és az alperes között. A kifejtettek értelmében a Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont e) alpontja alkalmazásában a funkcionális közigazgatási szerv fogalom ugyan fontos, de nem kizárólagos szereppel bír. Kifejezett jogszabályi felhatalmazás hiánya miatt a jelen ügyben nem volt szükséges annak részletesebb értékelése, hogy a jogviszony jellemzői, az eljárás sajátosságai a közigazgatási vagy a magánjogi jogviszonyokhoz közelítik-e a peres felek közötti – a támogatás elszámolását érintő – kapcsolatot. A felperes, amellett érvelve, hogy a látványcsapatsportok támogatása az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése és a Korm. rendelet 21. §-a értelmében vett állami támogatásnak minősül, alkalmazhatónak vélte az Áht. 1. § 2. és 14. pontjait, 48. § (1) bekezdés a) pontját, 48/A. § (1) bekezdését és 54. § (1) bekezdés a) pontját. A másodfokú bíróság – osztva az alperes ebbéli nézetét – megállapította, hogy a perbeli jogkérdés alapvetően nem annak eldöntése volt, hogy az alperesen keresztül nyújtott támogatás állami és/vagy költségvetési támogatásnak minősül-e. Bár a közigazgatási cselekménykénti minősítésnél ennek lehet jelentősége, a konkrét ügyben azonban ez mégsem bírt relevanciával, mert egyrészt az Áht. 48. § (1) bekezdése és 48/A. § (1) bekezdése – általános jelleggel – csak a támogatási jogviszonyok típusait rögzítik, amikor kimondják, hogy az államháztartás alrendszerei terhére közigazgatási jogi jogviszony vagy polgári jogi jogviszony keretében nyújtható támogatás. Arról viszont nem mondanak semmit, hogy a Sporttv. szerinti sportfejlesztési támogatást az egyik vagy a másik formában kell-e nyújtani, ahogyan arról sem, hogy a költségvetési támogatás felhasználását milyen feltételek és előírások mentén kell ellenőrizni [Áht. 54. § (1) bekezdés]. Az Áht. és a Sporttv. tehát az általános és a speciális viszonyában állnak egymással, közülük a perbeli jogviszonyra a Sporttv. speciális rendelkezései irányadók. Másrészt a konkrét esetben a probléma nem annak eldöntése volt, hogy az alperesi aktus a közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező cselekmény-e, hanem az, hogy az alperes – a támogatás elszámolása tekintetében – közigazgatási szerv-e. E vonatkozásban pedig a funkcionális szempontokat meghaladóan – a Kúria hivatkozott álláspontját követve – konkrét jogszabályi felhatalmazás meglétét kellett volna a felperesnek igazolnia. Ugyanígy az Ákr. 7. § (1)–(2) bekezdéseire történt felperesi hivatkozás sem foghatott helyt. Az Ákr. 7. § (2) bekezdése szerint a hatósági ügy szükségszerű fogalmi eleme – a Kp. 4. § (1) bekezdéséhez hasonlatosan –, hogy azt hatóság intézze; a felperes azt helyesen állította, hogy az Ákr. megközelítése is funkcionális természetű. Elkerülte azonban a figyelmét az Ákr. 9. §-a, amely szerint az Ákr. alkalmazásában hatóság az a szerv, szervezet vagy személy, amelyet (akit) törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet hatósági hatáskör gyakorlására jogosít fel vagy jogszabály hatósági hatáskör gyakorlására jelöl ki. Az Ákr. ahhoz, hogy valamely szervet vagy személyt hatóságként definiálhassunk – a 4. § (7) bekezdés 1. pont e) alpontja tekintetében –, a Kp.-vel egyezően megköveteli a jogszabályi felhatalmazást, kijelölést. Ennek hiányában – önmagában az Ákr. 7. § (1)–(2) bekezdéseire hivatkozással – a sportfejlesztési támogatások elszámolása nem minősül hatósági ügynek, az alperes pedig hatóságnak. A perben a Kúria Pfv.IV.21.135/ 2017/10. számú ítélete nem volt irányadó, mert az személyiségi jogi ügyben született, és azt mondta ki, hogy a látvány-sportágak támogatására szolgáló ún. Tao-támogatás a lehetséges állami adóbevételek „eltérítése” okán közpénznek minősül, és ezért az arra vonatkozó adatok közvetlenül az Alaptörvény rendelkezése alapján közérdekű adatnak minősülnek. E megállapítás – tény- és jogazonosság hiányában – a jelen perben felmerült jogkérdések eldöntését nem befolyásolhatta.

Mindezek alapján a felperes fellebbezésében előadott érvek nem voltak alkalmasak az elsőfokú végzés jogszerűségének megdöntésére, ezért azt a Fővárosi Ítélőtábla a Kp. 114. § (5) bekezdése alapján helybenhagyta.