KK ÍH 2024/120.

A pergátló akadályok vizsgálatát nem a támadott közigazgatási cselekmény megnevezéséhez, hanem tartalmához képest, a megvalósítására, valamint a jogorvoslatára vonatkozó jogszabályokra figyelemmel, a keresetlevélben szereplő egyes kereseti kérelmekhez, és az ügy sajátos ténybeli körülményeihez mérten kell elvégezni [2017. évi I. törvény 45. § (1), (2) bekezdés, 48. § (1) bekezdés; 2016. évi LXXIV. törvény 10. §, 11. §].

Az alperes végzésében felhívta a tárgybeli ingatlannal rendelkezni jogosultakat – köztük a felperest –, hogy az ingatlanon elhelyezkedő, rossz műszaki állapotban lévő, településképet romboló, régen vendéglátóegységként működő építményt bontsák el. A végzésben tájékoztatást nyújtott arról, hogy a végzéssel szemben az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 116. § (3) bekezdése alapján jogorvoslattal élni nem lehet, továbbá a határidő elmulasztása esetén településképi kötelezési eljárást fog lefolytatni. Az alperesi végzéssel szemben a felperes fellebbezéssel élt. Az alperesi végzésben foglalt határidő lejártát követően külön településképi kötelezést tartalmazó határozatot az alperes nem hozott. Ezt követően a felperes és egy perben nem álló személy a tárgybeli ingatlan vonatkozásában a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Tkv.) 10. §-a alapján településképi bejelentési eljárást kezdeményeztek. Az ügy tárgyát nem képező határozatával az alperes az épület átalakítására és felújítására vonatkozó bejelentést nem vette tudomásul, és megtiltotta az építési tevékenységet. Egyben rendelkezett arról, hogy a fenti végzését miként tartja fenn, és a kezdeményezőket – köztük a felperest – az építmény 60 napon belül történő elbontására kötelezte. A felperes fellebbezésére eljáró Sz. Község Önkormányzat Képviselő-testülete az alperes határozatát határozatával helybenhagyta, amely határozat megtámadására a felperes nem jelen ügy tárgyát képező keresetet nyújtott be.

A fenti előzményeket követően a felperes keresetlevelében az alperesi végzés megsemmisítését kérte, egyben kifogásolta, hogy a végzés ellen a képviselő-testülethez benyújtott fellebbezésének elbírálására nem került sor, illetve azt az alperes elmulasztotta keresetként a bírósághoz továbbítani. Az alperes védiratában a keresetlevél elkésettség miatti visszautasítását kérte.

Az elsőfokú bíróság végzésével a felperes keresetlevelét a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 48. § (1) bekezdés d) pontja alapján visszautasította. Végzésének indokolásában a keresetlevél tartalmát, illetve a releváns tényállást nem rögzítette. Azt állapította meg, hogy az alperes támadott végzésével szemben az Ákr. 112. § (1)–(2) bekezdései alapján önálló jogorvoslatnak nincs helye, így az Ákr. 114. § (1) bekezdés első fordulata szerint ellene közigazgatási per nem kezdeményezhető.

A felperes fellebbezésében az elsőfokú végzés hatályon kívül helyezését, és az elsőfokú bíróság eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte. Előadta, hogy az elsőfokú végzés az Ákr. 15. §-át, a Kp. 128. § (4) bekezdését sérti, valamint jogkérdésben eltér a Kúria Kpkf.40.326/ 2021/2. számú végzésében foglaltaktól. A végzés ellen az alperes fellebbezési jogot nem biztosított ugyan, azonban fellebbezést nyújtott be, amelyet az alperes nem bírált el és keresetként az elsőfokú bírósághoz sem terjesztette fel. Ezzel eljárási kötelezettségét megszegte, továbbá az általa ez ügyben megkeresett kormányhivataltól sem kapott döntést. Az alperes végzésében kötelezést állapított meg, az épület elbontására kötelezte, noha maga az épület felújítását szeretné, ezért nem fogadható el a keresetlevél Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontja alapján történő visszautasítása. A kötelezést kimondó végzés esetében a keresetindítási joga nem zárható ki. Kifejtette, hogy az alperesi végzést miért tartja jogszabálysértőnek. Előadta továbbá, hogy a Pécsi Törvényszék ítéletével a (feltehetőleg a Kt. határozat megtámadására benyújtott) keresetét elutasította, amely ítéletét a Kúria hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot új eljárásra és új határozat hozatalára utasította.

Az alperes a fellebbezésre tett észrevételében az elsőfokú végzés helybenhagyását kérte. Álláspontja szerint a keresetlevél a kereset indítására rendelkezésre álló határidőn túl érkezett, elkésett. Végzése nem érdemi, közbenső döntés, nem kötelezéssel, csak felhívással élt, amely ellen jogorvoslattal élni nem lehet. Ezért a felperes beadványát nem fellebbezésként kezelte, amelyről a felperest tájékoztatta. A kormányhivatal ez ügyben folytatott vizsgálata kapcsán jogszabálysértést megállapító megkeresés hozzá nem érkezett.

A fellebbezés alapos. A felperes az elsőfokú bíróság eljárására vonatkozó jogszabályi rendelkezések megsértésére hivatkozott. A másodfokú bíróság ezen jogszabálysértés-állítások vizsgálata során megállapította, hogy az elsőfokú bíróság a Kp. 45. § (1) bekezdésében meghatározott vizsgálatot nem megfelelően végezte el, végzése több okból jogszabálysértő. A másodfokú bíróság elöljáróban rögzíti, hogy a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontja szerinti pergátló akadály akkor állapítható meg, „ha felperes olyan közigazgatási tevékenység jogszerűségét vitatja, amelynek vizsgálatát törvény kizárja”. A jogalkotó megfogalmazásánál fogva ezen rendelkezés akkor alkalmazható, ha a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdéseiben meghatározott közigazgatási tevékenység konjunktív feltételei teljesülnek, azonban törvény a közigazgatási peres jogorvoslatot nem teszi lehetővé. Az elsőfokú bíróság álláspontja szerint az alperes önálló jogorvoslattal nem támadható végzést hozott, ezzel szemben a felperes fellebbezési állítása szerint érdemi döntést támadott keresetében. Az Ákr. 80. § (1) bekezdése alapján a döntés határozat vagy végzés. A hatóság – a (4) bekezdésben meghatározott kivétellel – az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során hozott egyéb döntések végzések. A Kp. 45. § (2) bekezdése alapján a bíróság a téves formában megvalósított közigazgatási tevékenységet a tartalmának megfelelő eljárási rendben bírálja el, amiről végzést hoz. A végzés ellen fellebbezésnek van helye. A téves formában megvalósított közigazgatási tevékenység vizsgálatának kötelezettsége a bíróságot hivatalból terheli, ezért e körben a másodfokú bíróság is hivatalból vizsgálódhatott. A településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Tkv.) alperesi végzés meghozatalakor hatályos 11. § (1)–(2) bekezdései értelmében, ha az ingatlan tulajdonosa a településképi rendeletben foglalt településképi követelményeket megsértette, a polgármester felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a jogszabálysértésre és megfelelő határidőt biztosít a jogszabálysértés megszüntetésére. A határidő eredménytelen eltelte esetén, a polgármester településképi kötelezés formájában – önkormányzati hatósági döntéssel – a településképi követelmények teljesülése érdekében az ingatlan tulajdonosát az építmény, építményrész felújítására, átalakítására vagy elbontására kötelezi, egyidejűleg – ha a (3) bekezdés szerint a településképi rendelet lehetőséget biztosít településkép-védelmi bírság kiszabására – az ingatlantulajdonost településkép-védelmi bírság megfizetésére is kötelezi. A Tkv. ezen rendelkezéseit 2018. január 1. napjától újraszabályozó, az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi L. törvény 512–513. §-ához fűzött indokolás is egyértelműsíti, miszerint a településképi követelmények megszegése esetén a hatóság határidő megjelölésével felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a szabálysértésre, majd a határidő eredménytelen elteltét követően településképi kötelezés formájában kötelezi a településképi követelményeknek nem megfelelő építmény, építményrész felújítására, átalakítására vagy elbontására, és településkép-védelmi bírság megfizetésére. A településképi kötelezési eljárástól különböző közigazgatási hatósági ügy a Tkv. 10. §-ában szabályozott településképi bejelentési eljárás, noha a bejelentés elmulasztása vagy a településképi bejelentési eljárás során meghozott döntésekben foglaltak megszegése esetén a Tkv. 11. §-a szerinti jogkövetkezmények alkalmazhatók [Tkv. 10. § (4) bekezdés]. A fentiek szerint a településképi kötelezési eljárás két egymásra épülő hatósági döntésből áll: elsőként a hatóság megállapítja a jogszabálysértést (döntés jogalapja), majd a jogszabálysértés önkéntes megszüntetésének hiányában az eljárás alá vontat valamely magatartásra kötelezi (alkalmazott jogkövetkezmény). A közigazgatási perben eljáró bíróságot az alperesi döntés elnevezése nem köti, a Kp. 45. § (2) bekezdése alapján hivatalból köteles vizsgálni, hogy a támadott közigazgatási cselekmény – annak tartalma alapján – az ügy érdemében hozott döntés (határozat) vagy az eljárás során hozott, adott esetben keresettel nem támadható egyéb döntés (végzés). Ezt az elsőfokú bíróság elmulasztotta.

A jelen ügyben az alperes végzésében mind a jogszabálysértést, mind annak jogkövetkezményét megállapította azzal, hogy az ingatlannal rendelkezni jogosultakat az épület általa megjelölt határidőben történő elbontására hívta fel; a megállapított jogszabálysértés önkéntes, más módon történő megszüntetését – például az épület felújítását – nem tette lehetővé. Értelemszerűen a Tkv. 11. § (1) bekezdése által írt „megfelelő” határidő is másként alakulhat egy épület bontása vagy felújítása esetén. Így egyértelműen megállapítható, hogy az alperes végzésben az ügy érdemében határozott, így az Ákr. 114. § (1) bekezdése felhívásával a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontja alkalmazása nem lehetséges. Az Ákr. 116. § (2) bekezdés a) pontja értelmében a helyi önkormányzat szerve által hozott határozat ellen fellebbezésnek van helye; az alperesi végzés ellen a felperes – nem vitatottan – fellebbezést nyújtott be, amelyet a képviselő-testület nem bírált el, így a képviselő-testület szerve alperes [Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 41. § (2) bekezdés] végzése az Ákr. 82. §-a értelmében véglegessé nem vált. Ez esetben pedig a keresetlevél visszautasításának a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontja helyett az e) pontja alkalmazásával lehetne helye. Eszerint a felperes alappal hivatkozott arra, hogy az elsőfokú bíróság a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontja szerinti pergátló akadály meglétét jogszabálysértő módon állapította meg. Mindez nem jelenti egyben azt, hogy a jelen ügyben pergátló akadály hiánya a másodfokú bíróság által megállapítható lenne. A rendelkezésre álló iratanyagból és a felek nyilatkozataiból az tűnik ki, hogy az alperes határozatával az alperesi végzést – mind a felhívást, mind a kötelezést – módosította, amely végzését helybenhagyó Kt. határozat végleges; ezen közigazgatási cselekmények jogszerűségének vizsgálatára pedig közigazgatási per van vagy volt folyamatban. Valamely közigazgatási cselekmény és módosítása a következetes bírósági gyakorlat alapján egységes közigazgatási cselekménynek tekintendő. A másodfokú bíróság jelen másodfokú ügyben nem érintheti, hogy az alperesi végzés módosítására, egyben a településképi bejelentési eljárásban az alperesi végzésre tekintettel településképi kötelezés kibocsátására az alperesnek mennyiben volt jogszerű lehetősége. A pergátló akadályok vizsgálatánál annak van jelentősége, hogy az elsőfokú bíróság a felek nyilatkozatételre felhívásával nem állapította meg, hogy a keresetlevélben támadott – módosított – alperesi végzés jogszerűségének vizsgálatára közigazgatási peres eljárás folyamatban van-e vagy jogerős ítélet született-e, így a Kp. 48. § (1) bekezdés f) vagy g) pontja jelen ügyben alkalmazható-e. Ezzel az elsőfokú bíróság az elsőfokú eljárás lényeges szabályait döntésére kihatóan a másodfokú eljárásban nem orvosolható módon megszegte.

A felperes fellebbezésében mulasztási kereseti kérelmével összefüggésben hivatkozott az Ákr. 15. §-ában és a Kp. 128. § (4) bekezdésében foglaltak megsértésére, valamint a Kúria BHGY-ban közzétett végzésében foglataktól eltérésre. A felperes keresetlevelében valóban utalt az alperes mulasztására, azonban az elsőfokú bíróság – szükség esetén a felperes nyilatkoztatásával – elmulasztotta vizsgálni, hogy a felperes megtámadási kereseti kérelme mellett benyújtott-e mulasztási kereseti kérelmet, a mulasztási per tekintetében fennáll-e pergátló akadály, valamint – és ez már a peres eljárás érdemére tartozik – az alperesi végzés ellen benyújtott fellebbezés elbírálásának vagy jogorvoslati kérelemként bírósághoz felterjesztésének elmulasztása tekinthető-e közigazgatási cselekmény elmulasztásának. Ezen kérdések vizsgálatáról az elsőfokú bíróság végzésének indokolásában nem adott számot. A másodfokú bíróság általánosságban rámutat arra, hogy fellebbezés esetén a másodfokú hatóságnak az Ákr. szerinti nem érdemi [46. § (1) bekezdés, 47. § (1) bekezdés] vagy érdemi döntést [81. § (1) bekezdés] kell hoznia. Mindezzel az elsőfokú bíróság az elsőfokú eljárás lényeges szabályait a másodfokú eljárásban nem orvosolható módon megszegte. Ebben a kérdésben a másodfokú bíróság elsőként nem foglalhat állást, mert ezzel elvonná az elsőfokú bíróság hatáskörét, és a felek peres jogorvoslathoz való jogát.

Mindezekre figyelemmel az ítélőtábla az elsőfokú bíróság végzését – a Kp. 110. § (2) bekezdésében foglaltakra figyelemmel – a Kp. 114. § (4) bekezdése szerint hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot az eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította.

Az új eljárásban az elsőfokú bíróságnak a megtámadási kereseti kérelem tekintetében a felek nyilatkozattételre felhívását követően vizsgálnia kell, hogy a keresetlevélben támadott – módosított – alperesi végzés jogszerűségének vizsgálatára közigazgatási peres eljárás folyamatban van-e, illetve a módosított alperesi végzés jogszerűségére nézve ugyanazon a jogalapon már hoztak-e jogerős ítéletet. Ha igen, akkor ennek jogkövetkezményét kell levonnia. Amennyiben nem, vizsgálnia kell, hogy az alperesi végzés véglegesnek tekinthető-e, és ennek jogkövetkezményét kell levonnia. Az új eljárásban az elsőfokú bíróságnak a mulasztási kereseti kérelem tekintetében a felperes nyilatkoztatásával vizsgálnia kell, hogy a felperes szándékozott-e mulasztási kereseti kérelmet benyújtani. Amennyiben igen, a mulasztási kereseti kérelem vonatkozásában is el kell végeznie az esetleges pergátló akadályok vizsgálatát, és szükség esetén le kell vonnia ennek jogkövetkezményét. Amennyiben pergátló akadályt nem állapít meg – szükség esetén a keresetlevél hiánypótoltatását, és az egyes kereseti kérelmek elkülönítését követően – el kell bírálnia a mulasztási kereseti kérelmet.