KÜ BH 2024/168

[1] A felperes közhasznú nonprofit gazdasági társaság, nem állami fenntartója.

[2] A felperes 2021. évre 2020 novemberében nyújtotta be – 6 fő gyermeklétszám alapján – az egyházi és nem állami fenntartású szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók, intézmények és hálózatok állami támogatásáról szóló 489/2013. (XII. 18.) Korm. rendelet (továbbiakban: Átr.) 6. § (1) bekezdése alapján a költségvetési támogatási kérelmét. A támogatást a Kincstár 2021. január 1-jével folyósította.

[4] A felperes a megemelkedett ellátotti és foglalkoztatotti létszámra tekintettel pótigénylést terjesztett elő, amely alapján a Kincstár póttámogatást folyósított.

[5] A felperes 2022. január 31-én benyújtotta a 2021. évben igénybe vett támogatásra vonatkozó elszámolását.

[6] Az elsőfokú hatóság helyszíni ellenőrzést végzett, majd a BPM-ÁHI/2389-5/2022 számú határozatával a – a 2021. évben kiutalt és az őt megillető támogatás összege közötti eltérés alapján – jogosulatlanul igénybe vett támogatás címén 6 457 532 Ft, ennek ügyleti kamata megfizetésére kötelezte.

[7] A fellebbezése alapján eljárt alperes határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta.

[8] Határozatában megállapította, hogy a 2021. május 28-án hatályba lépett, Magyarország 2021. évi költségvetéséről szóló 2020. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) módosításáról szóló 2021. XLIV. törvény értelmében a Kvtv. 2. mellékletének 40.2. pontjában foglalt, az ellátottak számának számítására vonatkozó rendelkezés szerint a felperes által igényelt 8 fő helyett 6,4 fő vehető figyelembe.

[9] A felperes keresetében az az alperes határozatának megsemmisítését kérte.

[10] Nem vitatta, hogy a póttámogatás visszafizetésének elrendelése a Kvtv. módosított 2. melléklet II. 40.2. pont első mondata alapján fennáll, azonban álláspontja szerint a Kvtv. ezen módosított tartalma sérti nemcsak az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében, hanem az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: EJEE) Első Kiegészítő Jegyzőkönyvének 1. cikkében foglalt tulajdonhoz való jogát is. Utalva az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében foglalt kizáró rendelkezésre, a Kvtv. 2. melléklet II. 40. 2. pont első mondatának – „az ellátottak száma a tárgyév január 31-én beíratott gyermekek száma vagy a bölcsőde szolgáltatói nyilvántartásban szereplő férőhelyszám 80%-a közül a kedvezőbb” – nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló alkotmánybírósági eljárás bírói kezdeményezését indítványozta.

[12] Kifejtette, hogy a támogatást, illetve a póttámogatást az akkor hatályos jogszabályok betartásával igényelte. 2021. február 1-jétől növelni tudta az ellátott gyerekek számát, a támogatást a jogszabályoknak megfelelően meg is kapta, és azt teljes egészében munkabérekre, illetve a gyerekek ellátására fordította. A jogszabály támadott rendelkezését 2021 májusában módosították, ekkorra a támogatást már jogszerűen megigényelte, és meg is kapta.

[15] Az alperes a kereset elutasítását kérte a határozatában foglalt indokok alapján.

[17] A felperes a védiratra tett észrevételeiben [2023. január 30. napján kelt 7. sorszámú beadvány] a keresetlevelében foglaltakat fenntartva azt is állította, hogy a Kvtv. kifogásolt módosítása a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik.

[18] Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével a keresetet elutasította.

[19] Megállapította, hogy a Kvtv. és a Kvtv. módosítás egésze célhoz rendelt pénzeszközök, illetőleg a felhasználás, valamint az elszámolás vonatkozásában tartalmaz rendelkezéseket. A felperes a közigazgatási eljárás során támogatási jogosultként volt érintett, a jogosultság azonban nem jelent teljes körű rendelkezési jogot [Kúria Kfv.IV.35.465/2018/3.]. A folyósított állami támogatás nem értelmezhető a jogosult tulajdonaként, a tulajdonjoghoz kapcsolódó rendelkezési jog hiányzik. A polgári törvénykönyv szerint a tulajdonjog az adott dolog feletti teljes és kizárólagos hatalmat jelent, míg az állami támogatás – jogszabályokban előírt feltételrendszer érvényesülése mellett – egy meghatározott cél teljesítésére rendelt pénzösszeg, amelynek körében a jogosultat szigorú számadási kötelezettség terheli a felhasználás módját és idejét illetően. A jogalap nélkül folyósított összeg vonatkozásában a felperes visszafizetésre kötelezése jogszabálysértés nélkül történt.

[20] Az állami támogatásra való jogosultság, és az ez alapján ténylegesen kiutalt pénzösszeg nem értelmezhető a felperes tulajdonjog-gyakorlása körén belül, a vitatott közigazgatási cselekmény normatív alapja nem sérti az Alaptörvényben és az EJEE-ben rögzített tulajdonhoz való jogot, ezért mellőzte a felperes normakontroll-eljárás iránti indítványának teljesítését.

[21] A felperes felülvizsgálati kérelmében a jogerős ítélet megváltoztatását, az alperes határozatának az elsőfokú határozatra kiterjedő megsemmisítését és az elsőfokú bíróság eljárás lefolytatására kötelezését kérte. Kérte továbbá az Alkotmánybíróság egyedi normakontroll eljárásának kezdeményezését Kvtv. 2. melléklet 40.2. pontja első mondatának nemzetközi szerződésbe ütközése okán.

[22] Álláspontja szerint a jogerős ítélet azáltal, hogy az alkalmazott jogszabályi rendelkezés, a Kvtv. 2. melléklet 40.2. pontja első mondatának visszamenőleges hatályú alkalmazása nemzetközi szerződésbe, az EJEE 1. cikkébe ütközik, jogszabálysértő.

[23] Előadta, hogy nem volt vitatott a perben, hogy a támogatás igénylésekor és folyósításakor jogosult volt a támogatásra, a támogatás elszámolásakor már más tartalmú jogszabályt kellett alperesnek alkalmaznia, amelynek folytán felperesnek visszafizetési kötelezettsége keletkezett, az alperes az elszámolás idején hatályos jogszabály szerint járt el.

[25] A keresetlevelében foglaltakat megismételve fejtette ki, hogy a Kvtv. kifogásolt rendelkezése az EJEE alapján meghatározott tulajdonhoz való jogának korlátozása tekintetében nem állja ki a szükségesség-arányosság tesztjét.

[26] Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmet nem terjesztett elő.

[27] A felülvizsgálati kérelem nem alapos.

[29] A Kúria megállapította, hogy a felperes nem vitatta, hogy az alperes keresettel támadott határozatában számított, ellátotti létszám mint támogatási feltétel megfelel az elszámoláskor hatályos Kvtv. 2. számú melléklet II. Támogatások megállapításának, felhasználásának és elszámolásának szabályai közül a 40. 1.3.3. Bölcsőde, Mini Bölcsőde támogatása jogcím 40.2. pontja első mondatában meghatározott azon rendelkezésnek, mely szerint „Az ellátottak száma a tárgyév január 31-én beíratott gyermekek száma vagy a bölcsőde szolgáltatói nyilvántartásban szereplő férőhelyszám 80%-a közül a kedvezőbb.” A felperes a határozat törvényességét tehát nem vitatta.

[30] Azt állította ugyanakkor egyrészt, hogy a 2021. május 27-ig hatályos rendelkezések szerint visszafizetési kötelezettsége nem keletkezne, továbbá azt, hogy ügyében az elszámoláskor hatályos rendelkezés sérti az EJEE 1. Kiegészítő jegyzőkönyv 1. Cikkét.

[31] A Kúria rögzíti, hogy a felperes a per során, illetve felülvizsgálati kérelmében nem mutatta be tényadatokkal és számítással, hogy a korábbi Kvtv. rendelkezések alapján milyen összegű támogatásra lett volna szerinte jogosult, és milyen mértékű visszafizetési kötelezettség ered kifejezetten a 2021. május 28-án hatályba lépett jogszabály-módosításból. Ennek hiányában nem állapítható meg, hogy a felperes a Kvtv. módosítása folytán ténylegesen hátrányt szenvedett-e vagy sem. A támogatás igénylésekor a gyermeklétszámot úgy kellett meghatározni, hogy a beíratott gyermekek naponként figyelembe vett éves becsült létszámát kellett osztani 230-cal. A támogatás igénylése tehát egy becsült létszám figyelembe vételével történt, az elszámolás azonban már a tényadatok szerint, ugyanis az ellátottak számát a beíratott gyermekek naponként figyelembe vett éves tényleges létszámát kellett osztani 230-cal, azzal, hogy egy adott hónapban az a gyermek vehető figyelembe valamennyi nyitvatartási napon, aki 10 napnál többet az adott hónapban nem hiányzott, és nem volt figyelembe vehető az adott hónap egyetlen nyitvatartási napján sem az a gyermek, aki a hónapban 10 napnál többet hiányzott. Az igényléskor becsült és az elszámoláskor figyelembe vehető, tényadatok alapján számított gyermeklétszám tehát nem szükségképpen egyezik.

[32] A Kúria rámutat arra is, hogy a bölcsődei létszám alapján járó költségvetési támogatás igénylésének, illetve folyósításának rendje szerint a felperes a tárgyévet megelőzően becsült gyermeklétszám alapján igényelte a támogatást, amelyet részére a tárgyévre az igénye szerint folyósítottak, majd a tényadatok alapján elkészített elszámolásról a kincstár dönt. Az igénylés alapján a kincstár tehát nem az igénylőt ténylegesen megillető támogatást utalta ki, hanem a becsült adatok alapján a feladatellátáshoz szükséges összeget előlegezte. Az igénylés és az elszámolás közötti időtartam egy olyan függő közjogi jogviszony volt, amely a támogatás elszámolását követően, annak kincstár általi elfogadásával zárul.

[33] E függő közjogi jogviszonynak jelentősége van a felperes alapjogi érvelésével összefüggésben, ugyanis nem csupán magánjogi, hanem közjogi értelemben vett tulajdont sem szerez a támogatást igénylő az elszámolás megtörténtéig a részére folyósított támogatás felett. A támogatás cél szerinti felhasználásának kötelezettsége miatt a támogatással való rendelkezés joga is korlátozott, de az elszámolás kincstár általi elfogadásáig az sem állapítható meg, hogy a támogatás az igényló javai közé tartozna, az attól való megfosztás ezért a költségvetési támogatás elszámolására vonatkozó jogszabályok módosítása folytán nem következhet be. A felperes által hivatkozott EJEE 1. Kiegészítő jegyzőkönyv 1. Cikke a tulajdon védelme érdekében azt mondja ki, hogy „Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik. Az előző bekezdésben foglaltak nem korlátozzák az államok jogát olyan törvények alkalmazásában, melyeket szükségesnek ítélnek ahhoz, hogy a javaknak a köz érdekében történő használatát szabályozhassák, illetőleg az adók, más közterhek vagy bírságok megfizetését biztosítsák.”

[34] A felperes által hivatkozott EJEB ítéletek tényállása, így az abból levont jogkövetkeztetések nem hozhatók összefüggésbe a perbelihez hasonló rendszerben juttatott állami támogatásokkal: a Beyeler v. Italy (kérelem száma: 33202/96) ügyben Van Gogh festmény külföldre szállításának örökségvédelmi okokra történő hivatkozással történő állami megakadályozása volt a sérelmezett tevékenység. A Nagy Béláné v. Magyarország (kérelem száma: 53080/13.) a rokkantsági nyugdíj feltételeinek újraszabályozásából eredő igényt érintett, amely keretében a kérelmező számára elismert szolgálati idő (vagyis a kötelező járulékfizetés időtartama) a korábbitól eltérő számítás alá esett, így az egészségi állapot javulása nélkül a kérelmező ellátásból való kiszorulását eredményezte.

[35] Mint látható, a felperes által idézett ügyek igen eltérő ténybeli alapokon nyugszanak, és azok és jelen ügy között párhuzam, analógia nem vonható. Ezért a Kúria megállapítása szerint a költségvetési támogatás az igénylő tulajdonába, az EEJE fogalom-használata szerinti javai közé nem kerül az igénylés alapján folyósított összeg, azt meghatározott feladat ellátására, elszámolási kötelezettségével kapja, az attól való megfosztás sem történhet meg az elszámolására vonatkozó szabályok változása miatt. A Kúria ezért a felperesnek a Kvtv. idézett szabályának nemzetközi szerződésbe ütközése miatti megsemmisítése iránti alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésére irányuló indítványát elutasította.

[36] A költségvetési támogatások feltételrendszerének meghatározása, a feltételek változtatása az állam joga, illetve kötelezettsége. Ezen jogát, illetve kötelezettségét az alkotmányos keretek között gyakorolhatja, illetve köteles teljesíteni [Kfv.IV.35.481/2019/4.].

[37] A felperes a Kvtv. módosítás visszamenőleges alkalmazása révén állította a kifogásolt számítási rend nemzetközi szerződésbe való ütközését, ezért a Kúria – a Kp. 34. §-a alapján - megvizsgálta, hogy a hátrányt okozó visszamenőleges hatályú jogalkalmazás alkotmánybírósági vizsgálatának lehet-e helye.

[38] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a hátrányt okozó visszaható hatályú jogalkotás, illetve jogalkalmazás tilalma az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése [Magyarország független, demokratikus jogállam.] részét képezi. Ez a tilalom a folyamatban lévő eljárásokra nézve azt jelenti, hogy egy új szabály oly módon történő hatályba léptetése, hogy az hátrányosan változtatja meg a hatálybalépés időpontjában már fennálló tényállás anyagi jogi jellegű jogkövetkezményét, nem egyeztethető össze a jogállamiság tartalmával. Ha a tényállás már létrejött az újonnan alkalmazandó szabály hatálybalépése előtt, akkor vizsgálandó, hogy az új jogszabály a régitől eltérő vagy annál terhesebb anyagi jogi jogkövetkezményt vezet-e be, és az hátrányt, jogvesztést okoz-e (pl. 2/2022. (II. 10.) AB határozat [33]–[35] bekezdés).

[39] A felperes ugyan keresetlevelében, illetve a felülvizsgálati kérelmében nem jelölte meg pontosan a módosító rendelkezések alapján őt ért hátrányt, így a visszamenőleges hatályú jogalkalmazás tilalmának egyik feltétele – az azzal okozott hátrány – nem igazolt, viszont a 2021. január 31-i gyermeklétszám a Kvtv. hatályba lépésekor már rögzült, így elvileg lehetséges, hogy a függő közjogi jogviszonyban a felperesre hátrányosabb jogkövetkezményeket eredményezett a Kvtv. módosítása. A visszaható hatályú jogalkotás és jogalkalmazás tilalma a jogállamiság követelményéből vezethető le. Mivel azonban a felperes által kifogásolt alkalmazandó jogszabály a költségvetési törvény, a Kúria megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezés az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében megfogalmazott alkotmánybírósági eljárást kizáró rendelkezések hatálya alá is esik.

[40] E korlátozó szabály kimondja, hogy „Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)–e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek.”

[41] Az Alkotmánybíróság ezen kizáró szabály alkalmazására már kidolgozta gyakorlatát. E szerint: „[23] (…) az alkotmányossági felülvizsgálatot korlátozó szabály alkalmazási hatályát (…) megszorítóan értelmezi (…) (a) felsorolt törvények listája zártkörű, tehát az alkotmányossági felülvizsgálatot szűkítő kivételes rezsimbe, vagyis az alkotmánybírósági kontroll alól részben kivont törvények közé kizárólag a felsorolt normák tartoznak, annak hatóköre nem bővíthető (…). Ez alól a fő szabály alól (…) két elvi kivételt tett. Az egyik értelmében a korlát akkor terjed ki a felsorolt pénzügyi tárgyú törvények szabályai és felhatalmazó rendelkezései alapján megalkotott törvénynél alacsonyabb szintű végrehajtási természetű jogforrásra is, ha a vizsgálandó alkotmányossági probléma kizárólag a pénzügyi tárgyú törvény szabályaival együtt értelmezhető. A másik szerint különleges jogrend idején a Kormány által a listában szereplő törvényhozási tárgykörökben alkotott rendeleteket úgy kell kezelni (…), mintha törvényekről lenne szó (…) (A) zártkörű felsorolásban szereplő törvények egyes normái tartalmi vizsgálat alapján sorolandók a korlátozás hatálya alá. Ily módon érvényesül a hatásköri korlát jelentésének a kibontásakor a tartalom elsődlegessége a formával szemben. (…) (A) kérdés tehát nem az, hogy melyik törvény, hanem az, hogy a zárt körű felsorolásban szereplő törvény melyik rendelkezése tartozik a kivételes rezsimbe (…)” [2/2022. (II. 10.) AB határozat].

[42] A Kúria megállapítása szerint egyrészt a tiltott hátrányt okozó visszamenőleges jogalkalmazás nem az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében felsorolt, vizsgálható alapjogokból vezethető le, hanem a jogállamiság követelményéből, másrészt az a kifogásolt rendelkezés, mely szerint „Az ellátottak száma a tárgyév január 31-én beíratott gyermekek száma vagy a bölcsőde szolgáltatói nyilvántartásban szereplő férőhelyszám 80%-a közül a kedvezőbb”, a költségvetési támogatás végleges jellegű megszerzésének (egyik) tartalmi feltétele, ezért az alkotmánybírósági gyakorlat értelmében az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése szerinti kizárt tárgykörbe tartozik. Erre tekintettel a Kúria az Alkotmánybíróság egyedi normakontroll eljárásának kezdeményezését mellőzte.

[43] A kifejtettek értelmében a jogerős ítélet nem jogszabálysértő és megfelel a Kúria közzétett gyakorlatának, ezért azt a Kúria a Kp. 121. § (2) bekezdésének alkalmazásával hatályában fenntartotta.