KÜ BH 2024/254

[1] A II. rendű kérelmező helyi önkormányzat Van jövőnk címmel kiadványt jelentetett meg, amely az elmúlt években megvalósított, illetve a megvalósítani tervezett fejlesztésekről számolt be a hivatalban lévő polgármester, az alpolgármesterek, önkormányzati képviselők, a részönkormányzat elnöke, valamint a tanácsnok közreműködésével. A fejlesztéseket bemutató képekkel illusztrált kiadvány első oldalán a Van jövőnk főcím alatt az Otthonos és biztonságos kerületet építünk alcím, alul pedig a Ránk lehet számítani jelmondat és honlapra hivatkozás szerepel. A kiadványban a közreműködő önkormányzati tisztségviselők fényképe, neve, tisztsége, valamint az adott projekttel összefüggő kommentárja is megtalálható. A polgármesterrel egyoldalas interjú is készült Együtt, közösen határozzuk meg kerületünk következő ötven évét címmel.

[3] Az I. rendű kérelmező – aki polgármesterjelölt – kifogást nyújtott be a Helyi Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: HVB) a Van jövőnk című kiadvánnyal összefüggésben, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés c) pontja szerinti, a jelöltek és jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőség alapelvének, valamint az e) pontja szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének megsértésére hivatkozva.

[4] A HVB a 229/2024. (V. 24.) számú határozatával a kifogást elutasította. Határozatának indokolásában megállapította, hogy a vizsgált kiadvány nem minősül a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) 203. § 60. pontjában meghatározott sajtóterméknek, így a Ve. arra vonatkozó rendelkezéseit nem kellett alkalmazni. Kifejtette, hogy a kifogásolt kiadvány nem utal a 2024. évi választásra, abban a hivatalban lévő polgármester és más önkormányzati tisztségviselők nem jelöltekként jelennek meg. A fejlesztések a II. rendű kérelmező folyamatban lévő projektjei, nem pedig egy jelölt sajátos elképzelései, tervei a jövőről. Az egyes fejlesztésekkel kapcsolatban az azok megvalósításában részt vett önkormányzati tisztségviselők nyilvánultak meg.

[5] Az I. rendű kérelmező fellebbezésére eljárt Fővárosi Választási Bizottság (a továbbiakban: FVB) a határozatával a HVB határozatát megváltoztatta: megállapította, hogy a II. rendű kérelmező által kiadott kiadvány kampánytevékenységnek minősül, és megsértette a Ve. 2. § (1) bekezdés c) és e) pontjaiban foglalt alapelveket, emellett a II. rendű kérelmezőt eltiltotta a további jogszabálysértéstől.

[6] Kifejtette, hogy a hivatalban lévő önkormányzati tisztségviselőknek számolniuk kellett azzal, hogy a kifogásolt kiadvány kampányidőszakban történő megjelenésével a választópolgárok szemében a hivatalos minőségben történő megjelenés és a jelölti minőség nem minden esetben választható el egymástól, az szükségképpen összekapcsolódhat. Megvizsgálva az eset összes körülményét, arra jutott, hogy a kiadvány teljes egészében nem felel meg a Ve. 142. §-ában foglaltaknak. Egy olyan, a választási kampányban megjelent kiadványt tarthat a kezében a kerületi olvasó, választópolgár, amely annak ellenére, hogy nem utal a közelgő választásra, sem a párttámogatottságra, nem tartalmaz választásra történő buzdítást, logót, kizárólag a kerületben történt és tervezett beruházásokról, a lakosság bevonását szorgalmazó törekvésekről van benne szó, mégis azt sugallhatja, hogy mindezek kizárólag akkor folytatódnak, ha a hivatalban lévő önkormányzati vezetés folytathatja a munkáját a választópolgárok jóvoltából. A kiadványban kampánytevékenységre, párthovatartozásra utalás ugyan közvetlenül nem történt, de azt sugallhatja az olvasóknak, hogy amennyiben a választópolgárok a hivatalban lévő polgármesterre, képviselőkre szavaznak, számos beruházás valósulhat meg a kerületben. A kiadvány hasonló vizuális megjelenítést használ, mint a polgármester a jelenleg zajló választási kampányában, ami alkalmas a választópolgárok megtévesztésére. Mindezeket figyelembe véve megállapította, hogy a II. rendű kérelmező kifogásolt kiadványában a jogellenesség szintjéig összemosta közhatalmi megbízatásából eredő feladatának teljesítését a kampányolással. A II. rendű kérelmező a kifogásolt kiadvány megjelentetésével a Ve. 141. §-a szerinti kampánytevékenység körében, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményével ellentétesen végezte a kötelessége teljesítését, a Ve. 141. és 142. §-ai szerinti tevékenysége nem különült el, sérültek a Ve. 2. § (1) bekezdés c) és e) pontjaiban írt alapelvi követelmények.

[7] Bírságot nem szabott ki, ennek indokaként felhívta a Kúria Kvk.IV.37.359/2014/2. számú végzését.

[8] Az I. rendű kérelmező bírósági felülvizsgálati kérelmében az FVB határozatának megváltoztatását és a II. rendű kérelmezővel szemben bírság kiszabását kérte.

[9] Érintettsége kapcsán kifejtette, hogy kifogástevőként sérelmezte a helyi választási versengés során polgármesterjelöltként a hátrányára (is) létrejött anomáliát.

[10] A II. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelmében az FVB határozatának megváltoztatását és a HVB határozatának helybenhagyását kérte.

[11] Hangoztatta, hogy a polgármester újbóli indulása nem lehet akadálya annak, hogy a megbízatása utolsó időszakában is ellássa hivatali tevékenységét; hozzátette, hogy a kifogásolt kiadvány elkülöníthető a polgármester kampánytevékenységétől, nem része annak, így megfelel a Kúria Kvk.IV.39.095/2024/6. számú végzésében foglaltaknak. Mindemellett azt is sérelmezte, hogy a kifogás tárgya egyetlen „lapszám” volt, így a Ve. 152. § (4) bekezdésére figyelemmel hiányzott a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja megsértése megállapíthatóságának a feltétele. Továbbá, a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjának megsértése körében az FVB határozatának indokolása önálló érvelést nem tartalmaz, ez pedig ellentétes a Ve. 43. §-ával és 46. § d) pontjával.

[14] Az FVB határozata ellen két irányból érkezett bírósági felülvizsgálati kérelem, az e kérelmek alapján folyamatban lévő, egymással a támadott határozat azonossága miatt szoros összefüggésben eljárásokat a Kúria az együttes elbírálás érdekében egyesítette.

[15] A bírósági felülvizsgálati kérelem érdemi elbírálására csakis abban az esetben kerülhet sor, ha a kérelmező Ve. 222. § (1) bekezdése szerinti érintettsége megállapítható. E jogszabályhely értelmében a választási bizottság másodfokú határozata ellen az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet nyújthat be bírósági felülvizsgálati kérelmet.

[16] Az Alkotmánybíróság már több ízben rámutatott, hogy a Ve. a jogorvoslat szabályai között az adott ügyben való érintettség fogalmát nem határozza meg, az érintettség fogalom használatával az eljárásban részes felekhez képest más résztvevői körre utal – mely elvi síkon lehet többek között, akár akinek jogát, jogos érdekét, jogi helyzetét az ügy érinti –, ezt azonban mindig az adott ügyben, esetről esetre a jogorvoslati kérelmet elbíráló szerv, jelen esetben a Kúria dönti el [pl. 3081/2014. (IV. 1.) AB, 3082/2014. (IV. 1.) AB, 3097/2014. (IV. 11.) AB]. A Kúria kiforrott és töretlen gyakorlata szerint az érintettség kérdését mindig a konkrét tényállás függvényében, az egyedi körülményeket figyelembe véve kell vizsgálni (pl. Kvk.I.37.510/2019/2., Kvk.VI.39.088/2024/4.). Érintettség akkor állapítható meg, ha az állított jogsérelem a kérelmező saját jogaira és kötelezettségeire közvetlenül kihat (pl. Kvk.VI.37.639/2019/3., Kvk.V.39.513/2022/2.). Az érintettség fennállását a kérelmezőnek kell a jogorvoslat benyújtásával egyidejűleg igazolnia (pl. Kvk.V.37.985/2019/6., Kvk.VI.39.061/2024/4.).

[17] A jelen ügyben az I. rendű kérelmező az érintettsége igazolásaként arra utalt, hogy kifogástevőként sérelmezte a polgármesterjelöltként őt is hátrányosan érintő választási jogszabálysértést.

[18] Ezzel összefüggésben a Kúria mindenekelőtt rámutat, hogy a Ve. 208. §-ában szabályozott, a kifogás benyújtására jogosult személyek köréhez képest a Ve. 222. § (1) bekezdése lényegesen szűkebben határozza meg a bírósági felülvizsgálati kérelem előterjesztésére jogosultak körét. Az eltérő személyi körből következik, hogy önmagában a kifogás benyújtása és annak a választási bizottság általi elbírálása még nem ad alapot automatikusan a bírósági felülvizsgálati kérelem előterjesztésére, mert ahhoz a törvény az ügyben való érintettséget, mint többletfeltételt támasztja (pl. Kvk.III.39.360/2022/5., Kvk.VI.39.407/2022/4.). Így tehát az a körülmény, hogy a kérelmező terjesztette elő a választási bizottság által elbírált kifogást, még nem jelent feltétlenül érintettséget is.

[19] A konkrét esetben az I. rendű kérelmezőnek – a bírósági felülvizsgálati kérelmének irányára is figyelemmel – azt kellett volna igazolnia, hogy kétségkívül fennálló, nyilvánvaló, közvetlen érdekeltsége fűződik a II. rendű kérelmezővel szembeni bírság szankció alkalmazásához is. Önmagában az, hogy polgármesterjelöltként a más terhére megállapított választási jogszabálysértés a kérelmezőre nézve hátrányos, a jogszabálysértés megállapításához és a további jogszabálysértéstől való eltiltáshoz elegendő alapot biztosított, de ez nem teremti meg az érintettségét atekintetben, hogy a bírságolás hiányát kifogásolva támadja a választási bizottság határozatát. Az I. rendű kérelmező a mással szembeni bírság kiszabásának követelését megalapozó konkrét, őt érintő jogsérelmet, az annak mellőzéséből eredő személyes érdeksérelmet nem tárt fel. Hangsúlyozza a Kúria, hogy a választások tisztaságának, törvényességének biztosítása nem a kérelmező, hanem a közérdek védelme érdekében eljáró választási bizottságok feladatát képezi [Ve. 14. § (1) bekezdés]. Ennek részeként a bírság kiszabása, mint a jogsértés megtorló (represszív) jogkövetkezménye, nem a sérelmet szenvedett személy, hanem az állam igénye (Kvk.VI.37.494/2018/2., indokolás [19]–[20]). A Kúria megállapította, hogy az I. rendű kérelmező igényérvényesítési jogosultsága – igazolt érintettség hiányában – nem terjed ki arra, hogy vitassa: az FVB miért nem alkalmazott bírság szankciót a II. rendű kérelmezővel szemben; e jogkövetkezmény elmaradása őt közvetlenül a jogai gyakorlásában nem akadályozza, kötelezettségeit nem befolyásolja, jogi helyzetében változást nem idéz elő.

[20] Minderre tekintettel a Kúriának az I. rendű kérelmező bírósági felülvizsgálati kérelmét a Ve. 231. § (1) bekezdés a) pontja alapján érdemi vizsgálat nélkül el kellett utasítania.

[21] A II. rendű felperes érintettségét a Kúria az általa előadott indokok alapján elfogadta.

[22] A Ve. 141. §-a értelmében kampánytevékenység a kampányeszközök kampányidőszakban történő felhasználása és minden egyéb kampányidőszakban folytatott tevékenység a választói akarat befolyásolása vagy ennek megkísérlése céljából. A Ve. 142. §-a szerint ugyanakkor nem minősül választási kampánynak a választási szervek tevékenysége, az állampolgárok – mint magánszemélyek – közötti személyes kommunikáció, függetlenül annak tartalmától és formájától, továbbá az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek jogszabályban meghatározott feladatuk során végzett tevékenysége.

[23] A Ve. 2. §-ában írt választási alapelvek, valamint a Ve. 142. §-ában meghatározott, az állami szervek kampánynak nem minősülő tevékenységére vonatkozó rendelkezés kapcsolatát és alkalmazhatóságát a Kúria és az Alkotmánybíróság folyamatosan értelmezte. Az ennek alapján kialakult és ezért irányadó gyakorlatot – elsősorban a választási szervek határozatai ellen előterjesztett bírósági felülvizsgálati kérelemmel összefüggésben vizsgálandó érintettség tekintetében – a Kúria a Kvk.VII.39.089/2024/4. számú határozatában összefoglalta (indokolás [10]–[18]). Az elektronikus levelek vonatkozásában tett megállapítása, mely szerint az állami szervek kommunikációja nem minősül kampánytevékenységnek, „hacsak nem valamely jelölt vagy jelölő szervezet közvetlen, nevesített támogatását tartalmazza” (indokolás [18]), a jelen ügyben megítélendő tevékenységre is alkalmazandó. A Ve. alapelveinek kivételes közvetlen alkalmazhatóságát állapította meg más, de hasonló esetben a Kúria Kvk.III.39.043/2024/8. számú végzése (indokolás [59]). Ezt követően az Alkotmánybíróság a IV/2242/2024. számú ügyben 2024. május 23-án hozott határozatában további, az ismertetett gyakorlaton túlmutató megállapítást is tett, amelyet a Kúria alkalmazott is (Kvk.IV.39.095/2024./6., indokolás [29], [49]–[50]), ezért a Kúria a gyakorlatot ennek fényében ismételten összefoglalta (Kvk.III.39.100/2024/5., indokolás [80]–[98]).

[24] A fentiek értelmében a Ve. 2. §-a és 142. §-a egymásra tekintettel úgy értelmezendő, hogy az önkormányzat saját hatáskörben végzett kommunikációja általában a Ve. 142. §-a alapján nem minősül kampánytevékenységnek. Kivételesen azonban, különösen akkor, ha ez a kommunikációja azonosítható jelöltet vagy jelölő szervezetet támogat, magatartása „visszakerül” a Ve. 141. §-ának hatálya alá, és kampánytevékenységnek minősül. Ebben az esetben a magatartását a Ve. 2. §-ában írt alapelvek közvetlen alkalmazásával kell megítélni (Kvk.VII.39.089/2024/4., indokolás [17]–[18]; Kvk.IV.39.095/2024., indokolás [29], [49]–[50]; Kvk.III.39.100/2024/5., indokolás [59], [74], [90]). Ebben az esetben pedig a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjába ütközően az esélyegyenlőség sérelmével jár, ha az önkormányzat kampányidőszakban az egyik, minden kétséget kizáróan beazonosítható jelölő szervezet kampányát támogatja (Kvk.III.39.100/2024/5., indokolás [103]).

[25] A választás tisztaságának megóvása, mint alapelv átfogja az egész választási folyamatot, a választások egészének meg kell felelni ennek az elvnek. A választás tisztasága nemcsak a választási eljárási alapelvekkel, hanem a választási anyagi jogi alapelvekkel is összefüggésben van [lásd: általános és egyenlő választójog, közvetlen és titkos szavazás, a választók akarata szabad kifejezésének biztosítása, az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése szerint]. A Ve. 142. §-a jellemzően azt biztosítja, hogy ne legyen önmagában megkérdőjelezhető az, ha helyi önkormányzat és állami szerv a kampány időszakában is eleget tesz jogszabályi kötelezettségeinek. A 142. § lehetséges alapjogi korlát a választói, jelölő szervezeti jogokkal szemben, de alkalmazása esetén is lehetnek olyan körülmények, amelyek felvetik a Ve. 2. § (1) bekezdés a), c) és e) pontjaiban foglalt alapelvek sérelmét.

[26] A konkrét esetben a FVB – a Ve. 141. §-a szerinti „kampánytevékenység” és a Ve. 142. §-a szerinti „jogszabályokban meghatározott feladat során végzett tevékenység” fogalmi elhatárolását érintő legújabb alkotmánybírósági (IV/2242/2024. számú ügyben hozott), illetve azon alapuló kúriai (Kvk.IV.39.095/2024/6., Kvk.III.39.100/2024/5.) határozatokban összefoglalt szempontrendszert érvényre juttatva – az eset összes körülményére figyelemmel vizsgálta, hogy a II. rendű kérelmező tevékenysége kampánytevékenységnek minősült-e, majd pedig, hogy azzal megsértette-e a Ve. alapelvi rendelkezéseit.

[27] Az FVB a határozatában bemutatta, hogy az adott esetben kifogásolt, a választási kampányban megjelent kiadvány azt sugallhatja, hogy az abban bemutatott beruházások, törekvések kizárólag akkor folytatódnak, ha a hivatalban lévő önkormányzati vezetés folytathatja a munkáját, amennyiben a választópolgárok a kiadványban szereplő polgármesterre, önkormányzati képviselőkre szavaznak, számos beruházás valósulhat meg a kerületben. Rámutatott arra, hogy a kifogásolt kiadványban kizárólag a polgármestert jelölő szervezetek egyéni választókerületi képviselőjelöltjei számára biztosítottak megszólalási lehetőséget. Felhívta a figyelmet a kiadvány és a polgármester jelölti kampányában használt vizuális megjelenítés hasonlóságára, ezáltal megtévesztő voltára is. Mindezek alapján jutott arra a következtetésre, hogy a II. rendű kérelmező kifogásolt kiadványában a jogellenesség szintjéig összemosta a közhatalmi megbízatásból eredő feladat teljesítését a kampányolással. Helytálló a II. rendű kérelmező – kúriai határozatra alapított – érvelése annyiban, hogy a helyi önkormányzatok kiadványaiban a települések prominens személyeinek többszöri megjelenítése általános jelleggel nem kifogásolható, azonban az FVB a jelen ügyben nem is általános kifogást fogalmazott meg, hanem az adott ügy konkrét, egyedi körülményeinek vizsgálata és értékelése alapján jutott arra a következtetésre, hogy a kiadványban a Ve. 141. és 142. §-ai szerinti tevékenység egyértelműen nem különült el, hanem éppen összemosódott.

[28] Az Alkotmánybíróság 3257/2019. (X. 30.) AB határozata szerint a Ve. 141. §-a és 142. §-a között a választóvonal ott van, hogy intézmények átadásáról vagy felújításáról szóló beszámolóról van-e szó, vagy – az eset körülményei figyelembevételével – jelölő szervezet támogatásáról. Hangsúlyozza a Kúria, hogy csak az adott eset összes körülményének figyelembevételével lehet meghúzni az igen vékony és érzékeny határt a Ve. 142. §-a alapján még megengedett, illetve a Ve. alapelveit sértő tevékenység között abban az esetben, ha még hivatalban lévő, de egyben jelöltként is induló önkormányzati tisztségviselőről van szó (Kvk.III.39.043/2024/8.). Az FVB a határozatának indokolásában részletesen számot adott az általa figyelembe vett körülményeket értékelő, mérlegelő tevékenységéről, amelyet a II. rendű kérelmező a fentiek szerint alappal vitatni, cáfolni nem tudott. A határozatban bemutatott szempontokra tekintettel a kifogásolt kiadvány az önkormányzat jogszabályban meghatározott feladata során végzett tevékenységén, a tájékoztatáson túlmutatott, így kívül esett a Ve. 142. §-ának keretein, ahhoz képest többletüzenetet hordozott, konkrét jelöltekkel, jelölő szervezetekkel való azonosulást, támogatást fejezett ki. Ekként pedig megalapozott az a megállapítás, hogy a II. rendű kérelmező vizsgált tevékenysége a Ve. 141. §-a szerinti kampánytevékenységnek minősült, mely tevékenysége sértette a jelöltek és a jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőség alapelvét [Ve. 2. § (1) bekezdés c) pont], valamint ellentétes volt a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvével [Ve. 2. § (1) bekezdés e) pont] is.

[29] A Ve. 152. § (4) bekezdése a média kampányban való részvételével kapcsolatos jogorvoslat szabályai között található rendelkezés, amely a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja megsértésének megállapíthatóságát időszaki kiadvány esetén ahhoz köti, ha az legalább két egymást követő lapszám együttes vizsgálata alapján fennállt a megjelölt bizonyítékok alapján. A HVB elsőfokú határozatában részletes indokolás mellett megállapította, hogy a kifogásolt kiadvány nem minősül sajtóterméknek, így arra a Ve. említett rendelkezéseit nem kell alkalmazni. Ettől eltérő megállapítást a TVB határozata sem tartalmazott, a HVB indokolását pedig a II. rendű kérelmező sem a TVB, sem a Kúria előtt nem vitatta, azt cáfoló tény- vagy jogállítást egyáltalán nem tett. Erre figyelemmel a Kúria nem tudta elfogadni a Ve. 152. § (4) bekezdése alkalmazásának hiányára alapított érvelését.

[30] Az FVB a határozatának meghozatalához szükséges tényállást a rendelkezésére álló bizonyítékok alapján tisztázta, azt a bizonyítékok egyenként és összességükben történt értékelése, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapította meg, a II. rendű kérelmező minden alap, konkrétum nélkül hivatkozott a Ve. 43. §-ának sérelmére. A határozat indokolása megfelel a Ve. 46. § d) pontjában foglaltaknak is, az FVB a döntését a kellő (szükséges és elégséges) mértékben megindokolta, abból a II. rendű kérelmező terhére rótt jogszabálysértés [Ve. 2. § (1) bekezdés c) és e) pontok] megállapításának magyarázata egyértelműen kitűnik.

[31] Mindezek alapján a II. rendű kérelmező bírósági felülvizsgálati kérelme nem vezetett eredményre, ezért a Kúria az NVB határozatát a Ve. 231. § (5) bekezdés a) pontja alapján helybenhagyta.