KK ÍH 2024/81.

I. Többfokú közigazgatási eljárásban a közigazgatási jogvita tárgya az utolsó fokon eljárt közigazgatási szerv közigazgatási cselekménye.

II. A másodfokú határozatot hozó szerv alperesként történő perbeállítására jogszerűen csak a másodfokú határozatot érintő megtámadási kereseti kérelem folytán kerülhet sor [2017. évi I. törvény (Kp.) 18. § (1) és (3) bekezdés, 25. § (2) bekezdés]

Az I. rendű alperes – a felperes munkáltatója – határozatával a felperes betegségeit szolgálati kötelmekkel nem összefüggőnek, nem szolgálat ellátása során bekövetkezettnek minősítette. A felperes fellebbezése folytán eljárt II. rendű alperes határozatával a fellebbezést elutasította és az elsőfokú döntést helybenhagyta. Az I. rendű alperessel szemben a felperes keresetet terjesztett elő, amelyben elsődlegesen az I. rendű alperes határozatának megváltoztatását és betegségei szolgálati kötelmekkel való összefüggésének megállapítását, másodlagosan az elsőfokú határozat hatályon kívül helyezését és az I. rendű alperes új eljárásra kötelezését kérte.

Az elsőfokú bíróság a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 18. § (1) és (3) bekezdéseire, valamint 25. § (2) bekezdésére hivatkozással a II. rendű alperest perbe állította. Megállapította, hogy a jelen közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos perben megtámadási kereseti kérelmet kell elbírálnia, melynek során az alperes személyére és perbe állítására vonatkozó rendelkezések megfelelően alkalmazandók. A megtámadási kereseti kérelem alapján a keresettel támadott határozat jogszerűségéről foglal állást, amit a határozatot hozó szervnek kell igazolnia. Ezért elengedhetetlen azon közigazgatási szerv perben állása, amely a felülvizsgálattal érintett döntést hozta; emiatt vált szükségessé az eddig perben nem álló II. rendű alperes perbe állítása.

A II. rendű alperes a fellebbezésében az elsőfokú végzés hatályon kívül helyezését kérte. Jogszabálysértésként jelölte meg a Kp. 18. § (1) és (3) bekezdéseit, 19. § (4) bekezdését, 25. § (2) bekezdését, a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 2. § 3. pontját, 31. § (2) bekezdését, 270. § (1) bekezdés a)–b) pontjait, 270. § (3) bekezdés a)–b) pontjait, valamint a Hszt. végrehajtásáról szóló 154/2015. (VI. 19.) Korm. rendelet 5. §-át. Álláspontja szerint nem minősül sem a felperes munkáltatójának, sem a Hszt. szerinti rendvédelmi szerv szervezeti egységének; sőt a jelen ügyben perbeli jogképességgel sem rendelkezik. A jogvitára okot adó intézkedést az I. rendű alperes hozta, ő csak a fellebbezést bírálta el. Kiemelte, hogy a kereset nem vitatja az általa megvalósított közigazgatási tevékenységet. Az elsőfokú bíróság ezért téves következtetéseket vont le a II. rendű alperes személyére és perbe állíthatóságára vonatkozóan, ugyanis a Kp. 18. § (1) bekezdésében és 25. § (2) bekezdésében foglaltak a speciális jogviszonyra alkalmazandó rendelkezéseket nem írják felül.

A fellebbezés – az alábbiak szerint – részben alapos.

Az elsőfokú bíróság megfelelően azonosította a II. rendű alperes szükségszerű perben állását érintő jogszabályi rendelkezéseket és azokat – a kialakult bírói gyakorlattal összhangban állóan – túlnyomórészt helyesen értelmezte, a döntés érdemére kiható jogszabálysértés mellett hagyta ugyanakkor figyelmen kívül a per kereteit meghatározó kereseti kérelem tartalmát.

A Kp. 37. § (1) bekezdés c) pontja szerint a pert keresetlevéllel kell megindítani, amely tartalmazza az alperes nevét, székhelyét és perbeli állását, továbbá – ha ismert – képviselője nevét, lakcímét vagy székhelyét. A Kp. 18. § (1) bekezdése meghatározza, hogy a pert – ha törvény eltérően nem rendelkezik – az ellen a közigazgatási szerv ellen kell megindítani, amely a jogvita tárgyát képező közigazgatási tevékenységet megvalósította. Többfokú közigazgatási eljárásban hozott cselekmény esetén a közigazgatási cselekmény megvalósítója az utolsó fokon eljárt közigazgatási szerv. A szabályozásból következően mindenekelőtt a közigazgatási pert indító felperesnek kell a keresetlevélben megjelölnie, ezáltal perbe vonnia azt az alperest, mely – fő szabály szerint – a jogvita tárgyát képező közigazgatási tevékenységet megvalósította, illetőleg a keresettel támadott határozat hozatalára jogszabály alapján feljogosított.

A Kp. 18. § (3) bekezdése speciális rendelkezést tartalmaz, miszerint a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos pert a munkáltató szerv ellen kell megindítani. Ez a rendelkezés nem zárja ki azonban, hogy abban az esetben, amikor a felperes valamely közigazgatási határozat jogszerűségének bírósági felülvizsgálata iránti megtámadási pert indít, a munkáltató mellett alperesként perben álljon az ezen döntést a Kp. 18. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően megvalósító közigazgatási szerv is. A Kp. 25. § (2) bekezdése lehetőséget biztosít a közigazgatási bíróság számára újabb alperes perbe állítására, amennyiben azt állapítja meg, hogy a pert további közigazgatási szerv ellen is meg kellett volna indítani. Korlátozást abban a tekintetben, hogy mi minősül olyan esetnek, amikor a pert további közigazgatási szerv ellen is meg kellett volna indítani, a fenti jogszabályhely – és egyéb norma – nem tartalmaz.

A felperes nem a Kp. 38. § (1) bekezdés d) pontjában írt marasztalás iránt indított pert a munkáltatójával szemben – amely esetben a Kp. 18. § (3) bekezdésére is tekintettel az alperes kizárólag a munkáltató lehetne –, hanem az elsőfokú határozat megváltoztatását vagy hatályon kívül helyezését kérte a Kp. 38. § (1) bekezdés a) pontja szerinti megtámadási kereseti kérelmében. A jelen közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos perben tehát megtámadási kereseti kérelmet kell a bíróságnak elbírálnia, amelynek során a Kp. eljárásjogi szabályai, köztük az alperes személyére és perbe állítására vonatkozó rendelkezések is megfelelően alkalmazandók. A fenti jogszabályi előírások és az azokhoz fűződő bírósági gyakorlat következetes érvényre juttatása különösen azért indokolt, mert a megtámadási kereseti kérelem alapján a bíróság a keresettel támadott határozat jogszerűségéről foglal állást, amikor – a keresetben állított jogszabálysértés megállapítása esetén – az annak tárgyát képező közigazgatási határozat megsemmisítéséről, hatályon kívül helyezéséről vagy megváltoztatásáról rendelkezik.

Helyesen ismerte fel az elsőfokú bíróság, hogy a keresettel támadott határozat jogszabályoknak való megfelelőségét a közigazgatási perben a határozatot hozó szervnek kell igazolnia, védiratában a keresetben foglaltakra vonatkozó nyilatkozatát, érdemi védekezését megtennie, ennek elmulasztása vagy sikertelensége esetén a határozat megsemmisítésének, hatályon kívül helyezésének vagy megváltoztatásának jogkövetkezményeit viselnie. Mindezek teljesüléséhez pedig valóban elengedhetetlen azon közigazgatási szerv perben állása, amely a bírósági felülvizsgálattal érintett döntést hozta. A perbeli esetben az elsőfokú határozatot a felperes munkáltatója hozta, az utolsó fokon véglegessé váló döntést viszont olyan szerv, amely eddig nem állt perben. Csakhogy az elsőfokú bíróság figyelmét elkerülte az a körülmény, hogy a felperes a keresetében a másodfokú határozatot nem támadta, kifejezetten és kizárólag csupán az elsőfokú határozat megváltoztatását vagy hatályon kívül helyezését kérte. Ennek azért van jelentősége, mert a Kp. 18. § (1) bekezdése nem hagy kétséget az alperes személye felől a többfokú közigazgatási eljárásban megvalósított közigazgatási cselekményeket támadó perekben. E rendelkezésből ugyanakkor nemcsak az alperes személyére vonható le következtetés, de az is meghatározható, hogy többfokú közigazgatási eljárás esetén a közigazgatási jogvita tárgya – amint azt a Kp. 4. § (1) bekezdése is alátámasztja – az utolsó fokon eljárt közigazgatási szerv közigazgatási cselekménye. E körben kiemeli az ítélőtábla azt is, hogy a Kúriának a közszolgálati jogviszonyokban a megelőző eljárás fogalmáról szóló 1/2022. (VI. 08.) KK véleménye 2. pontja szerint a baleset vagy betegség szolgálattal összefüggését minősítő határozattal kapcsolatos jogorvoslati eljárás a Kp. 4. § (7) bekezdés 4. pontja szerinti megelőző eljárásnak, vagyis a jogvita tárgyává tett közigazgatási cselekmény megvalósítására folytatott közigazgatási jogorvoslati eljárásnak minősül. A felperes egy olyan többfokú közigazgatási jogorvoslati eljárásban, mint amilyen a perbeli minősítő határozattal zárult eljárás, az utolsó fokon eljárt közigazgatási szerv cselekményét (határozatát) teheti a közigazgatási jogvita tárgyává, ennek megváltoztatására, megsemmisítésére vagy hatályon kívül helyezésére vonatkozóan terjeszthet elő keresetet a Kp. 38. § (1) bekezdés a) pontjának megfelelően.

A közigazgatási per kereteit elsődlegesen a kereseti kérelem határozza meg. Az alperes(ek) személyéről mindaddig nem hozható megalapozott döntés, amíg a felperes – az elsőfokú bíróságnak a felek eljárási jogai gyakorlásához és kötelezettségei teljesítéséhez szükséges közreműködése révén, az esetleges jogkövetkezmények ismeretében – nem nyilatkozik egyértelműen arról, hogy mely közigazgatási szerv mely határozatának megváltoztatását vagy hatályon kívül helyezését kéri. Ennek során a tisztességes eljárás követelményének szem előtt tartásával biztosítani kell számára, hogy a jogvita tárgyaként a fenti okfejtés értelmében a II. rendű alperes határozatát jelölje meg, és ennek megváltoztatását, megsemmisítését vagy hatályon kívül helyezését kérje, szükség szerint az elsőfokú határozatra kiterjedően. A felperes kereseti kérelme jelen formájában ugyanis nem teljesíthető, a másodfokú határozat érintése nélkül az elsőfokú határozat jogszerűségéről nem hozható érdemi döntés.

Megjegyzi a másodfokú bíróság, hogy a II. rendű alperes alaptalanul érvelt a fellebbezésében a Hszt. 270. § (1) bekezdés a) pontjával és 270. § (3) bekezdés a) pontjával. Ezek a jogszabályhelyek ugyanis – az általa előadottakkal ellentétben – éppen azt írják elő, hogy a szolgálati panasz vagy a fellebbezés elutasítása esetén az elutasító döntést hozó szervezeti egységgel szemben kell a pert megindítani. A II. rendű alperes a Hszt. 257. § (5) bekezdése alapján járt el másodfokú hatóságként és hagyta helyben az I. rendű alperes felperesi kérelmet elutasító határozatát. A jogerős elutasító döntést a II. rendű alperes hozta, ezért – a kereseti kérelem pontosítása után – a Hszt. fellebbezésben hivatkozott rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával is helytálló a II. rendű alperes perben állása. A II. rendű felperes fellebbezésében tévesen hivatkozott a perbeli jogképességének hiányára, összekeverve azt a jelen ügyben releváns perbe állítás kérdésével. A II. rendű alperes a Kp. 16. § (1) bekezdésében írt törvényi feltételeknek megfelel, perbeli jogképességgel rendelkezik tekintettel arra, hogy a közigazgatási jog szabályai szerint jogok illethetik meg és kötelezettségek terhelhetik, továbbá önálló feladat- és hatáskörrel rendelkezik.

Mindezekre tekintettel a Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság végzését a Kp. 112. § (3) bekezdése folytán alkalmazott 110. § (2) bekezdése alapján hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot új eljárásra és új határozat hozatalára utasította, mert az elsőfokú eljárás lényeges szabályainak megszegése a felmerült jogkérdés érdemi eldöntésére a másodfokú eljárásban nem orvosolható módon kihatással volt.

A megismételt eljárásban az elsőfokú bíróság hiánypótlás keretében köteles felhívni a felperest, hogy az irányadó jogszabályi rendelkezéseknek és a jelen végzésben kifejtett jogértelmezésnek megfelelően a kereseti kérelmét pontosítsa, azaz a közigazgatási jogvita tárgyaként a II. rendű alperes határozatát jelölje meg, és – szükség esetén az elsőfokú határozatra is kiterjedően – annak megváltoztatását, megsemmisítését vagy hatályon kívül helyezését kérje. A hiánypótlás teljesítését követően kerül az elsőfokú bíróság abba a helyzetbe, hogy a fenti érvek mentén ismételten döntsön a II. rendű alperes perbe állításáról. Ha a felperes a hiánypótlási felhívásban foglaltaknak nem vagy nem megfelelően tesz eleget, mulasztásának következményeit az elsőfokú bíróságnak a Kp. 48. § (1) bekezdés d) pontjára és 81. § (1) bekezdés a) pontjára figyelemmel kell levonnia.