KK ÍH 2024/84.

A képviselői megbízás megszűnését megállapító jogi szabályozás kialakítása során a jogalkotó számolt a képviselői megbízás megszűnésének súlyával és alapjogi beágyazottságával, de a keresetindítással összefüggésben nem rendelkezett halasztó hatály elrendeléséről. Az egymással szemben álló, versengő közérdekek a jogi szabályozás kialakításakor már mérlegelést nyertek a jogalkotó által, így ez következésképpen azonnali jogvédelem alapja nem lehet [2017. évi I. tv. (Kp.) 50. § (4) bekezdés, 51. § (3) bekezdés].

A felperes 2019. október 13. napjától főállású polgármesteri tisztséget látott el T. Község Önkormányzatában, 2019. december 3. napjától az alperes társadalmi megbízatású elnökhelyettese; e tisztség ellátásáért havonta tiszteletdíjban részesült.

Az alperes közgyűlési határozatával a felperes képviselői megbízatását méltatlanság miatt megszüntette, egyúttal kötelezte a felperest 22 219 781 forint visszafizetésére. Határozatát a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Njtv.) 153. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 38. § (1) bekezdés g) pontjára, 38. § (2) bekezdésére, illetve a 72. § (1) bekezdésére alapította. Indoklása szerint a felperes a fenti rendelkezéseket megszegte azzal, hogy nem hozta a tudomására, hogy a tőle származó tiszteletdíjra és költségtérítésre összeférhetetlenségi szabályok miatt nem jogosult, és ezzel alapot teremtett megbízatása méltatlanság miatti megszüntetésére.

A felperes a közgyűlési határozattal szemben keresetet nyújtott be, melyben azonnali jogvédelem keretében halasztó hatály elrendelését kérte. Álláspontja szerint az alperes döntése jogát, jogos érdekét sérti, közvetlenül fenyegető hátrányt jelent rá nézve, mivel az alperes választott tisztségviselője, a döntés negligálja az Alaptörvényben biztosított alapjogait. Kérelmében elsődlegesen a köztisztségétől való megfosztását jelölte meg az azonnali jogvédelem indokául, amit az alperes téves és jogsértő határozattal rendelt el, de jelentős érdeksérelmet okoz számára a havi tiszteletdíja elvesztése, valamint az előírt 22 219 781 forintos visszafizetési kötelezettség teljesítése is. A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 50. § (4) bekezdésében foglaltak alátámasztására előadta, hogy a jogsérelem az alperesi határozat alapján megállapítható, és láthatóak az azonnali jogvédelem szükségességének indokai is, hiszen az alapjogsértést és a tiszteletdíj elvesztését is igazolja a határozat, további okirat nem szükséges. A közigazgatási per akár egy évig is eltarthat, ezen idő alatt nem viselheti a választási akaratból ráruházott közhivatalát, melynek későbbi reparációjára már nem lesz lehetőség, sőt a távollétében olyan döntések kerülhetnek elfogadásra, amelyek az ő jelenlétében esetleg elutasításra kerülnének. A pénzügyi „fenyegetettség” és a közhivatal viseléséhez való alapjog sérelme közvetlen és azonnali jogvédelem hiányában utólag kevéssé vagy egyáltalán nem visszafordítható. Megjegyezte, hogy méltatlanságát egy adminisztratív bejelentés elmaradása miatt állapította meg az alperes, az őt ért, vagy fenyegető joghátrány azonban jelentősen meghaladja a közigazgatási határozat végrehajtásához fűződő érdeket.

Az elsőfokú bíróság a felperes azonnali jogvédelem elrendelése iránti kérelmét elutasította. Megállapította, hogy a felperes halasztó hatály elrendelése iránti kérelmét teljeskörűen nem igazolta, nem is valószínűsítette, melynél fogva nem volt abban a helyzetben, hogy elvégezhesse a Kp. 51. § (3) bekezdésében előírt arányossági mérlegelést. A felperes az azonnali jogvédelem iránti kérelmét indokolta ugyan, de az abban foglaltak teljes körű igazolásával, vagy legalább valószínűsítésével adós maradt, csak állította, hogy a keresettel támadott határozatban foglaltak igazolják az azonnali jogvédelem elrendelésének szükségességét. Pénzügyi fenyegetettséggel is indokolta kérelmét, de vagyoni helyzetét nem tárta fel. Csupán a határozatban foglaltakra hivatkozás nem elegendő a halasztó hatály elrendelésére. Rámutatott, hogy a bíróság kizárólag a fél által megjelölt okból vizsgálódhat. Töretlen a bírói gyakorlat abban, hogy amennyiben a Kp. 50. § (4) bekezdése szerinti konjunktív feltételek valamelyikének a fél nem tesz eleget, úgy az azonnali jogvédelem iránti kérelem érdemi elbírálására nem kerülhet sor. Az azonnali jogvédelem elbírálása során nem vehető figyelembe a per érdemére tartozó kérdés, ezért a kérelem elbírálása során figyelmen kívül maradt a felperes által a keresettel támadott határozat téves és jogszabálysértő volta körében tett előadás. Megjegyezte, hogy a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelem önmagában nem teszi indokolttá az azonnali jogvédelem elrendelését.

A felperes a fellebbezésében a végzés megváltoztatását és a halasztó hatály elrendelését kérte és az Alaptörvény XXIII. cikk (1) és (8) bekezdései, valamint a Kp. 51. § (3) bekezdése és az 52. § (1) bekezdése megsértésére hivatkozott. Érvelése szerint az alperes téves és jogszabálysértő határozatával megfosztotta a választópolgárok által felruházott köztisztségétől, a határozat előre nem látható időre elzárta a választói akaratból ráruházott közhivatal viselésétől, mely a közigazgatási per lezárulta után nem lesz reparálható. A közhivatalban betöltött szerepére figyelemmel el kellett volna rendelni a halasztó hatályt, hiszen a bíróság eljárása alatt a köztestület munkája közreműködése nélkül ellenőrizetlenül folyhat, a választópolgárok akaratának érvényesítésére nem lesz lehetősége. Az elsőfokú bíróság nem vette figyelembe a jogállása fennmaradásához fűződő közérdeket, magánérdekén túl. Amennyiben mégis figyelembe vette volna, úgy a Kp. 51. § (3) bekezdésében foglaltakat nem megfelelően alkalmazta, amikor az alperes határozatának végrehajthatóságához fűződő közérdeket és a választópolgárok által közhivatallal felruházott felperesi érdeket – mely egyébiránt szintén közérdek is, hiszen a demokratikusan megválasztott képviselő eljárása Alaptörvényben védett jog – ütköztette. Az arányossági teszt egyik oldalon az alperesi határozat végrehajthatóságához fűződő közérdeket vonultatja fel, míg a felperesi oldalról alapjogvédelem, közérdek és magánérdek is fennáll. Nem a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelemre alapította az azonnali jogvédelem elrendelését, hanem arra, hogy amennyiben a közigazgatási per ideje alatt nem gyakorolhatja közhivatalát, úgy a választók érdekei csorbulhatnak. A pénzügyi fenyegetettség körében arra hivatkozott, hogy a határozatban felhívott pénzkövetelés olyan jelentős összeg, amely vagyoni helyzettől függetlenül közvetlen és jelentős joghátrány, a vagyoni helyzet ismertetése nélkül is megterhelő lenne jóformán bárkinek Magyarországon. Az alperes a fellebbezésre nem tett észrevételt.

A fellebbezés alaptalan.

Az elsőfokú bíróság végzésében megalapozottan rögzítette, hogy a jogvédelem körében történő döntéshozatal során a bíróság az arányosság elve, a felek érdekei és a közérdek alapján alapvetően azt mérlegeli, hogy az azonnali jogvédelem biztosítása vagy annak elmaradása okozhat súlyosabb hátrányt, másként megfogalmazva az azonnali jogvédelmet kérelmezőnek a saját érdekkörében fennállnak-e olyan tények, körülmények, amelyek a jogvédelem szükségességét és indokoltságát alátámasztják. Ehhez azonban az előterjesztő félnek a kérelmét a kívánt mértékben indokolnia, igazolnia, és az összefüggéseket valószínűsítenie szükséges. A mérlegelési jogkör gyakorlására az elsőfokú bíróság nem jutott el. Ennek eléréséhez ugyanis szükséges az érdekmérlegeléshez szükséges érdekek vonatkozásában a valószínűsítési kötelezettség teljesítése. A Kp. 50. § (4) bekezdése kógens törvényi kötelezettségként az azonnali jogvédelmet kérő félre telepíti a jogvédelem szükségességét megalapozó indokok előadását és az azok igazolására szolgáló okiratok csatolását, a kérelmet megalapozó tények valószínűsítésének szükségességét. A törvény a kérelmezőtől elvárja, hogy álláspontját a kérelmében teljeskörűen előadja, és az általa előadottakat a szükséges és elégséges mértékben valószínűsítse. E konjunktív feltételek hiányában a bírósági gyakorlat egységes abban, hogy a törvényi kötelezettség elmulasztása esetén a kérelmet el kell utasítani (BHGY K-KJ-2020-285, BHGY K-KJ-2021-531).

A Kp. 51. § (3) bekezdésében foglalt mérlegelést a bíróság tehát akkor végezheti el, s tudja elvégezni, ha az ahhoz szükséges feltételek rendelkezésre állnak, azaz a kérelmet előterjesztő bemutatja a hatályosulás és azzal előidézett egyedi érdeksérelmet, a kauzális összefüggést, a releváns tényállításokat dokumentumokkal alátámasztja, összességében valószínűsítve, hogy az azonnali jogvédelem elmaradása esetén milyen, a végrehajtáshoz fűződő közérdeket megelőző magánérdeke sérül visszafordíthatatlanul vagy súlyosan. A felperes fellebbezésében azzal érvelt, hogy a halasztó hatály elrendelését elsősorban a közhivatalban betöltött szerepére, a választópolgárok akaratának érvényesíthetőségére, a jogállása fennmaradásához fűződő közérdekre alapította, amit Alaptörvényben védett jogként jelölt meg. Az Alkotmánybíróság a 3390/2020. (X. 29.) AB határozatban vizsgálta, hogy az önkormányzati képviselői megbízatást az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésének fogalmi körébe tartozó közhivatal-viselésnek tekinti-e. Hivatkozása szerint már több határozatában értelmezte a közhivatal viseléséhez való jog tartalmát. E határozataiban rámutatott arra, hogy ez az alkotmányos jog a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275]. Megállapította azt is, hogy az Alkotmányban szabályozott közhivatal-viseléshez való jog alapján senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal, illetőleg közhivatalok betöltéséhez. Az Alkotmánybíróság korábbiakban ismertetett gyakorlata alapján megállapíthatónak látta, hogy az önkormányzati képviselői megbízatás egyben közhivatal-viselés is, amely az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésének a védelme alatt áll. Ebből következően a tisztség betöltésére, illetve az attól való megfosztásra vonatkozó – összeférhetetlenségi és méltatlansági – szabályoknak meg kell felelniük az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében meghatározott, ún. szükségességi-arányossági tesztnek. Emellett az összeférhetetlenség és a méltatlanság kérdésében való konkrét döntéshozatal során – melynek következménye akár a megbízatás megszüntetése is lehet – az eljáró szerveknek (a képviselő-testületnek, illetve a bíróságnak) fokozottan figyelemmel kell lenniük arra, hogy az Mötv.-ben foglalt törvényi feltételek fennállnak-e, mivel döntésük a képviselő Alaptörvényben biztosított jogát érinti, korlátozza vagy éppen kizárja ezen jogának adott körben való gyakorlását.

Fentiek tükrében a felperes megalapozottan hivatkozott arra, hogy képviselői megbízatásának megszűnése Alaptörvényben biztosított jogát érinti, nem vette azonban figyelembe, hogy a jogalkotó már mérleget vont a keresetlevél halasztó hatálya ki nem mondásával abban a kérdésben, hogy a képviselői megbízás megszűnésének megállapításakor nem rendelkezett külön a halasztó hatály beálltáról a közigazgatási perben eljáró bíróság anyagi jogerős döntését megelőző időre.

Az azonnali jogvédelmi alaphelyzet, amelyet a törvényalkotó e jogintézmény komplex szabályozásakor mérlegelt az, hogy az önkormányzatiságnak, az önkormányzati döntésijogkör-gyakorlásnak a bírósági kontroll alá utalt tevékenysége, azon belül végleges és joghatás kiváltására alkalmas döntései hatályosulásához közérdek fűződik. A jogalkotó mérlegelte azt a tárgyi esetben, hogy a szabályozás fő irányától el kell-e tekinteni, és szükségtelen egy közigazgatási jogvita esetére a hatályosulás. Egy ilyen esetben a keresetlevél benyújtásának törvényi halasztó hatályáról rendelkezhetett volna, a jogalkotó azonban a képviselői megbízás megszűnését megállapító szabályozás kialakításakor nem tartotta szükségesnek külön szabályozni a döntés bírósági felülvizsgálata időtartamára a hatályosulás elhalasztását. Magyarország Alaptörvényének 28. cikk utolsó mondatának megfelelően a jogalkalmazás során pedig abból kell kiindulni, hogy a jogi szabályozás a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgál. Az ilyen célzatú, következetes jogi szabályozást feltételezve arra lehet jutni, hogy a jogalkotó a perbeli, azonnali jogvédelmi igénnyel érintett jogi szabályozás kialakítása során számolt a képviselői megbízás megszűnésének súlyával és alapjogi beágyazottságával, és érvényesülése érdekében pusztán a keresetindítást nem akceptálta, nem rendelkezett külön halasztó hatály elrendeléséről a közhivatal betöltöttségéhez és választói akarat érvényesüléséhez fűződő közérdekhez képest. Az egymással szemben álló, versengő (köz)érdekek a jogi szabályozás kialakításakor már mérlegelést nyertek a jogalkotó által, ami szükségszerűen egy felülmérlegelést nem igénylő alaphelyzet az alkalmazandó jog tekintetében a bíróságok részéről. Alaptalanul tulajdonított ezért a felperes az Alaptörvény rendelkezéseire hivatkozással olyan jelentőséget azonnali jogvédelem iránt előterjesztett kérelmének, amelyet a jogalkotó eleve nem kívánt akceptálni.

A másodfokú bíróság a választói érdekek csorbulását azért sem látta megállapíthatónak, mert a felperes által betöltött elnökhelyettesi pozíció a felperes kiesése esetére helyettesítés útján megoldható, helyettesítés esetén a felperes feladatai nem maradnak ellátatlanok, a felperes által hivatkozott reparálhatatlan hátrány nem valószínűsített.

Megalapozottan hivatkozott az elsőfokú bíróság a felperes által előadott pénzügyi fenyegetettség alátámasztottságának hiányára is. Az felperesnek önmagában az őt terhelő fizetési kötelezettség mértékére való hivatkozása ugyanis nem alapozza meg az azonnali jogvédelmet, annak megállapításához szükséges annak konkretizálása is, hogy a felperest terhelő fizetési kötelezettség a felperes saját vagyoni helyzetét, jövedelmi viszonyait hogyan és miként érinti, erre azonban a felperes kérelmében nem került sor. A bírói gyakorlat egységes abban, hogy a kérelem a fellebbezésben már nem egészíthető ki, az azonnali jogvédelem körében az elsőfokú eljárás során elmulasztott valószínűsítés, illetve bizonyítás a fellebbezési eljárás során már nem pótolható.

Ugyancsak helytálló volt az elsőfokú bíróság megállapítása, hogy az alperesi döntés jogellenességének vizsgálata már az ügy érdemét érintő kérdés, mely csak a kereset elbírálása körében dönthető el. Mindezek alapján a felperes fellebbezésében előadottak nem voltak alkalmasak az elsőfokú bíróság végzése jogszerűségének megdöntésére, ezért a másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság végzését a Kp. 112. § (3) bekezdése alapján alkalmazandó 109. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.