KÜ BH 2025/151

[1] A felperesek mint egészségügyi szolgáltatók háziorvosi és házi gyermekorvosi szolgálatot látnak el Heves vármegye területén.

[2] 2023. január 1-ig a települési önkormányzatok, majd 2023. január 1-jétől az egészségügyi alapellátásról szóló 2015. évi CXXIII. törvény (a továbbiakban: Eatv.) 6/A. §-a értelmében az alperesi érdekelt gondoskodik az egészségügyi alapellátáshoz kapcsolódó háziorvosi és házi gyermekorvosi ügyelet ellátásáról.

[3] A felperesek és az alperesi érdekelt között a háziorvosi és házi gyermekorvosi ügyelet ellátásának tárgyában – az egyeztetések eredménytelensége okán – szerződés nem jött létre, ezért a felperesek 2023. október 1-jétől háziorvosi és házi gyermekorvosi ügyeleti ellátásban nem vettek részt sem személyesen, sem helyettes útján.

[4] Az alperesi érdekelt jelzésére indult eljárásokban az alperes határozataiban megállapította, hogy a felperesek megsértették az egészségügyi ellátás folyamatos működtetésének egyes szervezési kérdéseiről szóló 47/2004. (V. 11.) ESzCsM rendelet (a továbbiakban: ESzCsM rendelet) 15. § (8a) és (8c) bekezdéseit, továbbá az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) 108. § (1) bekezdését, ezért őket figyelmeztetésben részesítette. Felszólította egyben a felpereseket, hogy a továbbiakban tartózkodjanak az említett szabályszegések elkövetésétől, továbbá kötelezte őket mint területi ellátási kötelezettséggel működő háziorvosi szolgálatokat, hogy az alperesi érdekelt által működtetett háziorvosi ügyeleti ellátásban a szolgáltató nevében nyújtsanak ellátást, abban a név szerint megnevezett orvosok havonta legfeljebb két alkalommal vegyenek részt, vagy az ügyeleti ellátást helyettesítés útján lássák el.

[5] Tájékoztatta az alperes a felpereseket arról is, hogy az ügyelési kötelezettség önkéntes teljesítésének elmaradása esetén az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény (a továbbiakban: Ehi.) 13. § (3) bekezdés b) pontja értelmében egészségügyi bírságot szab ki, egyidejűleg rendelkezhet a működési engedély visszavonásáról is.

[6] A felperesek keresettel támadták az alperes határozatait kérve azok megsemmisítését.

[7] Okfejtésük szerint az ügyeleti tevékenység kizárólag a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM rendelet (a továbbiakban: EüM rendelet) 4. § (2) bekezdés e) pontja és az ESzCsM rendelet 15. § (6) bekezdése szerint megkötött szerződés alapján végezhető, annak hiányában az egészségügyi alapellátási ügyeletben megnyilvánuló egészségügyi tevékenység nem végezhető.

[8] Ugyanakkor a vonatkozó jogszabályok szerződéskötési kötelezettséget nem tartalmaznak.

[9] Ezen szerződés hiányában a működési engedély is tartalom nélküli, ügyeletben való részvétel rajtuk nem kérhető számon. Az ügyeleti feladatellátási kötelezettséget maga a szerződés hozza létre, sem az EüM rendelet, sem az ESzCsM rendelet nem tartalmaz ilyen kötelezettséget és annak tartalmára nézve sem ír elő széles körű rendelkezéseket, ezért a szerződést a szerződő felek a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései szerint szabadon, korlátozástól és kényszertől mentesen köthetik meg.

[10] A törvényszék ítéletével a felperesek keresetét elutasította.

[11] Kifejtette, hogy az EüM rendelet 4. § (2) bekezdés e) pontja szerint a felperesek képviseletében a háziorvosi feladatokat ellátó háziorvos feladatkörébe tartozik az ügyeleti szolgálatban való részvétel, amelynek része a feladatellátási szerződés megkötése.

[12] A felek által sem vitatottan ezen szerződésben kell meghatározni a feladatellátás kereteit, amely a felperesek és az alperesi érdekelt között nem jött létre a határozatok meghozataláig.

[13] Az ESzCsM rendelet 15. § (6) bekezdése utal az ügyeleti kötelezettség szerződésben való feltüntetésére, továbbá az ügyeleti szolgáltatóval kötendő szerződésre. Az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény (a továbbiakban: Öotv.) 2/B. § (1) bekezdés c) pontja, továbbá az EüM rendelet 4. § (2) bekezdés e) pontja a feladatellátás részeként jelöli meg az ügyeleti részvétel szabályait.

[14] A felperesek mint egészségügyi szolgáltatók a működési engedélyük birtokában végezhetik a területi ellátást. A működési engedély kötelező tartalmi eleme többek között az ügyeleti, készenléti rendszerben való közreműködés ténye a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII.15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 11. § (2) bekezdés k) pontjának értelmében. Ezt az elemet valamennyi felperes működési engedélye tartalmazza.

[15] Az ESzCsM rendelet 15. § (8a) bekezdése egyértelmű és eltérést nem engedő rendelkezés, amely alapján a háziorvosnak az ügyeleti szolgáltatásban részt kell vennie. Az ügyeleti ellátásban történő részvételre a jogszabály teljesítési kötelezettséget teremtett. Az ESzCsM rendelet 15. § (6) bekezdése a teljesítés módjaként írja elő, hogy a részvétel a szerződéskötésnek megfelelően történik. Ezzel egyidejűleg az Eatv. 10. § (1) bekezdése és a Korm. rendelet 11. § (2) bekezdés k) pontja szerint a felperesek működési engedélye is tartalmazza az ügyeleti, készenléti rendszerben való közreműködés tényét. A felperesek tehát a működési engedély alapján is kötelesek közreműködni az ügyeleti rendszerben.

[16] Az eljárt bíróság összességében arra a következtetésre jutott, hogy nem a szerződés keletkezteti az ügyeleti rendszerben történő részvételi kötelezettséget, hanem annak elvégzésére a felperesek a Korm. rendelet 11. § (2) bekezdés k) pontja, az ESzCsM rendelet 15. § (8a) bekezdése és a jogszabályok szerint a működési engedélyük alapján kötelesek. Az ügyelet a háziorvosok rendelési időn kívül végzett munkatevékenysége, abban a háziorvosok részvétele kötelező, miután az ESzCsM rendelet 15. §-a kivételeket nem állapít meg.

[17] Az alperes az ügyeleti ellátás megfelelő működését a szerződéskötést megelőzően is ellenőrizhette, az arra vonatkozó jogszabályi rendelkezések hatályosak voltak.

[18] Az alperes a tényállást kellőképpen tisztázta és az, hogy a szerződéskötés mely okból maradt el, a határozatok szempontjából lényegtelen volt. Nincs ugyanis annak jelentősége, hogy az ügyeletellátási kötelezettségének a háziorvos milyen okból nem tett eleget, miután az ESzCsM rendelet 15. § (8c) bekezdése a helyettesítést is lehetővé teszi. A hatósági kötelezésnek az volt az alapja, hogy a felperesek a kiadott működési engedély alapján tevékenykednek, azonban az abban foglalt egyik feltételnek, az ügyeleti ellátás nyújtásának nem tettek eleget.

[19] Egyidejűleg utalt a Kúria BH2016.99. számú döntésére, amely ugyan eltérő jogi környezet mellett született, azonban egyes megállapításait irányadónak tekintette. Irányadó ugyanis az a megállapítás, hogy az egészségügyi szolgáltató főszabályként háziorvosi alapellátás körében ügyeletet is köteles teljesíteni. Korábban az önkormányzatokkal kellett a feladatellátási szerződést megkötni, ugyanakkor nem annak megkötése, hanem a működési engedély keletkeztette az ügyelettartási kötelezettséget.

[20] Az ügyeleti ellátásban történő részvétel a szerződéskötéssel együtt valósulhat meg, az ügyelési kötelezettség előírása tehát feltételezi a szerződéskötést is, mindez ugyanakkor nem az alperes döntésének, hanem a jogszabályi környezetnek az eredménye.

[21] Egyidejűleg megállapította a kiszabott szankciók jogszerűségét is.

[22] Felülvizsgálati kérelmükben az I–VIII. rendű felperesek a jogerős ítéletnek a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 121. § (1) bekezdés b) pontja szerinti megváltoztatását, az alperes határozatainak megsemmisítését és az alperes új eljárás lefolytatására kötelezését kérték. Felülvizsgálati kérelmet a IX. rendű felperes nem terjesztett elő.

[23] Kifejtették, az Öotv. 2/B. § (1) bekezdés e) pontját korábban a joggyakorlat nem úgy értelmezte, hogy az ügyeletben történő részvételre vonatkozó rendelkezések konkrét feladatvállalást is jelentenének. Megfelelt ennek a jogszabályhelynek az a praxisszerződés is, amelyben az szerepelt, hogy az ügyelésre az önkormányzatok nem tartanak igényt, vagy azzal a feltétellel tartanak igényt, hogy a szerződött ügyeleti cégen keresztül ezt a feladatvégzést nem tudják biztosítani. Ennek megfelelően országosan mintegy 6500 háziorvos harmadának szólt úgy a praxisszerződése, hogy vagy egyáltalán nem kellett ügyelnie, vagy csak azzal a feltétellel, ha az önkormányzat a saját ügyeleti cégén keresztül azt nem tudta biztosítani.

[24] Nem volt szükségszerű, hogy egy praxisszerződésben ügyeleti feladatvégzési kötelezettség is szerepeljen, így a háziorvos működési engedélye nem is tartalmazott ügyeleti részvételre való rendelkezést. A háziorvosok működési engedélyébe ebben az esetben nem is volt felvehető az ügyeleti tevékenység, így értelemszerűen nem tudtak teljesülni a Korm. rendelet akkor hatályos 8. § (4) bekezdés d), f) és j) pontjában foglalt feltételek.

[25] A praxisszerződés az önkormányzat és a háziorvos között szabadon tárgyalt szerződés volt. Azt a felek konszenzusa hozta létre a Ptk. 6:58. §-a, valamint 6:59. § (1) és (2) bekezdése alapján.

[26] Ugyanakkor a 2023. január 1-jétől hatályos új rendelkezések szerint az általános ügyeleti szervező az alperesi érdekelt lett. Ezáltal az ügyeleti feladatvégzésre kötött szerződéses rendelkezések hatályukat vesztették. Azon praxisszerződések, amelyek bármilyen előjellel az ügyeleti feladatvégzésről rendelkeztek, szintén hatályukat vesztették, ami azt jelentette, hogy az ESzCsM rendelet 15. § (6) bekezdésével együtt a praxisszerződésről levált az ügyeleti feladatellátási szerződés.

[27] A Ptk. 6:59. § (1) bekezdésében foglalt szerződéses szabadságuk csorbult, mert a továbbiakban a háziorvosok nem választhatják meg szabadon a másik szerződő felet, vagyis azt az önkormányzatot, aki megfelelő feltételeket kínál a feladatvégzésre.

[28] A Korm. rendelet 8. § (4) bekezdés a) pontja továbbra is előfeltételnek tekinti a feladatellátási szerződés létrehozását, illetve az ügyeleti készenléti rendszerben való közreműködés tényét a működési engedély részeként. Ugyanakkor a módosuló jogszabályok érdemi módosítást nem tartalmaznak, így 2023. január 1. után sem lehet más levezethető, mint azt megelőzően. A jogszabályváltozás előtt ugyanis a praxisszerződésben ügyelés alól mentesített háziorvosok jogszerűen jártak el, amikor nem ügyeltek és ezen jogi rendelkezésbe vetett bizalom mentén építették fel háziorvosi praxisukat, karrierjüket. A jogerős ítéletben foglalt jogértelmezés azonban azt jelenti, hogy a jogalkotó a háziorvosok hátrányára avatkozott be ellentételezés és különösen közérdekre való hivatkozás nélkül.

[29] Felhívták a jogszabálymódosítás jogalkotói indokolását is, miszerint országosan egységes ügyeleti ellátás biztosításához azonos szempontok szerinti szervezés szükséges. Ugyanakkor elsősorban költség-racionalizálás történik és a lakosság hozzáférését szűkítik az alapellátási ügyelethez. Szó nincs a lakosság egészségvédelméről és a megfelelő szintű ellátás és hozzáférés biztosításáról.

[30] Nyilvánvaló, hogy az ESzCsM rendelet értelmében a háziorvos havonta két alkalommal alkalmanként hat órát ügyel, azonban az a kérdés, hogy az hogyan korrelál a 15. § (6) bekezdésével. Ez a jogszabály ugyanis a Korm. rendelet 8. § (4) bekezdés a) pontján, az EüM rendelet 4. § (2) bekezdés e) pontján, valamint az Öotv. 2/B. § (1) bekezdés e) pontján keresztül ugyanúgy közjogi norma, mint az ESzCsM rendelet 15. § (8a) bekezdése. Ellenben a törvényszék jogértelmezése leválasztotta az ESzCsM rendelet 15. § (8) bekezdéséről a szerződésre, szerződéses tartalomra vonatkozó egyéb normákat.

[31] Levezették, hogy a szerződéses tárgyalások során országos körben vita alakult ki a háziorvosok és az alperesi érdekelt között a feladatvégzés összetételében, az igénybevétel intervallumában és a díjazásban. A véleménykülönbségek okán az alperesi érdekelt nem tárgyal az ügyeleti díjak mértékéről és kizárólag az általa felajánlott díjakat tudja elfogadni útiköltség számítása nélkül. Az időintervallumok bővítése az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvény 12/G. § (1) bekezdésében rögzített 11 órás pihenőidő rendelkezésébe is ütközik. Mindezen véleményeltérések okán a tárgyalások, habár érdemben folytak, eredményre nem vezettek. Ezt azonban az eljárt bíróság jogsértően figyelmen kívül hagyta. A felperesek ugyanis bejelentkeztek az alperesi érdekelthez, hogy eleget tegyenek az ügyeleti kötelezettségüknek, ugyanakkor az alperesi érdekelt úgy nyilatkozott, hogy csak akkor osztja be őket feladatvégzésre, ha aláírják az oktrojált szerződéstervezeteket. Ha azt nem fogadják el, úgy továbbra is kötelezettségszegésben tartja a felpereseket.

[37] Mind az EüM rendelet 4. § (2) bekezdés e) pontja, mind az ESzCsM rendelet 15. § (6) bekezdése azt erősíti, hogy az ügyeleti feladatvégzéshez kell egy szerződés, akár kötelező ügyelni, akár nem. A BH 2016.99. számú ügyben pedig ez a szerződés a praxisszerződés formájában rendelkezésre állt. A perbeli esetekben azonban a felpereseknek ügyeleti feladatvégzésre sem az önkormányzattal, sem az alperesi érdekelttel nincs szerződésük és ügyeleti céggel sem állnak szerződéses jogviszonyban. Ezért álláspontjuk szerint a működési engedélyben feltüntetett ügyeleti feladatvégzés egy üres kötelezettség, annak nem állnak fenn a jogszabályi feltételei.

[38] E körben hangsúlyozták, a működési engedély módosítással érintett háziorvosoknak a szerződésen túl nincs meg a Korm. rendelet 8. § (4) bekezdés c) pontja szerinti felelősségbiztosítása sem, így az ügyeleti feladatvégzésére és a feladatvégzés során okozott károk és a sérelemdíj megfizetésére nincs biztosításuk, valamint kötelezettségvállaló nyilatkozat és irat sem létezik a szükséges kötelezettségekről, a feltételekről. Éppen ezért a BH2016.99. számú eseti döntésben foglaltakkal szemben a joggyakorlat továbbfejlesztése a módosuló jogszabályok okán indokolt.

[39] A háziorvosnak az Ehi. és a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Szankciótv.) szerinti kötelezésére csak akkor kerülhet sor, ha a működési engedélyben és a szerződésben foglaltakat megszegve nem végez ügyeleti feladatot.

[40] Rámutattak, az ezzel ellentétes értelmezés nem csupán a szerződéses szabadságuk korlátozásával, hanem annak teljes megszüntetésével jár. A jogerős ítéletben foglaltak nem csak a háziorvosok szerződéses szabadságát korlátozzák, hanem őket szerződéskötési kötelezettséggel terhelik.

[41] Ha irreleváns, hogy miért hiúsult meg a szerződéskötés, úgy az alperesi érdekelt felróható magatartása sem bír jelentőséggel és így a háziorvos mindaddig kötelezettségszegésben van, ameddig azért nem ügyel, mert nincs szerződése egyetlenegy szolgáltatóval sem, aki annak megkötésére jogosult. Ez az alperesi érdekelt oldaláról a szerződés egyoldalú diktálásának jogát jelenti a szerződéskötési kötelezettségen felül is. Az alperesi érdekelt ezzel az egyoldalú hatalmassággal, amikor „hatósági árazza” a háziorvosok tevékenységét, akkor egyoldalúan eldönti, hogy az ESzCsM rendelet 15. § (9) bekezdésébe mely háziorvosi feladatok tartoznak bele és a 15. § (8a) bekezdésében írtaktól eltérően ez a feladatvégzés milyen időintervallumban terheli őket.

[42] Hangsúlyozták, az előidézett helyzet teljes mértékben ellentétben áll a Ptk. 6:2. § (1), (3) bekezdésével, 6:60. § (1) bekezdésével, 6:63. § (4) bekezdésével.

[43] Ha egy szerződő félnek szerződéskötési kötelezettsége van, azonban ennek nem tesz eleget, akkor a szerződést a bíróság hozza létre. Végső soron azonban a szerződéses jogviszony kontrollja a bíróságé és nem az egyik szerződő félé. Ha pedig az alperesi érdekelt mindaddig kötelezettségszegési helyzetben tartja a háziorvosokat, amíg azok az általa kívánt tartalmú szerződést nem írják alá, úgy ez a szerződéskötési kötelezettségen jóval túlmutat, az alperesi érdekeltet szerződés diktálásának jogával ruházza fel. Következésképpen a bírósági normakontrollt kiiktatja. A szerződéses szabadság korlátozása nem lehet egyenlő a szerződéses szabadság teljes körű és oly módú megszüntetésével, hogy a háziorvos az Ehi. és a Szankciótv. szerinti jogkövetkezmények elkerülése érdekében köteles magát alávetni az alperesi érdekelt feltételeinek.

[44] Az ügy fontosságát hangsúlyozva kijelentették, az egészségügyi alapellátási ügyelet átalakításával kapcsolatos probléma országos jelentőségű, az kivétel nélkül minden háziorvost érint. Mivel minden biztosítottnak van háziorvosa, ezért gyakorlatilag az összes magyarországi biztosítottat is érinti. Ha pedig a háziorvosokat úgy szorítják bele az ügyelésbe, hogy nincsenek tárgyalási pozícióban az alperesi érdekelttel, úgy nem marad más lehetőségük, mint felmondani a praxisszerződésüket ahelyett, hogy az ESzCsM rendelet 15. § (8a) bekezdése szerinti ügyeletbe szorítanák őket. Ugyanakkor a jogerős ítélet nem vizsgálta azt, hogy ítéleti álláspontja azzal a joghatással jár, hogy az ESzCsM rendelet talaján létrejövő szerződés tartalmát az alperesi érdekeltnek jogában áll diktálnia.

[45] Az eljárt bíróság arra a téves álláspontra jutott az EüM rendelet 4. § (2) bekezdés e) pontjából és az Eütv. 108. § (1) bekezdéséből, hogy a háziorvosok kötelesek aláírni az alperesi érdekelt által egyoldalú diktátumként felkínált szerződést. Ugyanakkor a részletszabályok nélküli ügyelésbe kényszerítés mint egyoldalú diktátumként felkínált szerződéskötésbe kényszerítés, szerződéses szabadságot teljesen elvonó joggyakorlat.

[46] Szerződés hiányában egészségügyi alapellátási ügyeletben megnyilvánuló egészségügyi tevékenység nem látható el, ugyanakkor szerződéskötési kötelezettség nincs, de szerződéses tárgyalási kötelezettség van, méghozzá azért, mert az Eatv. 6/A. §-a és az ESzCsM rendelet 15. §-a a háziorvosokat és az alperesi érdekeltet egyaránt kötelezi.

[47] Nem mellőzhető ezért annak vizsgálata a tényállás tisztázási kötelezettség, illetőleg a bizonyítás mentén, hogy a felek a kötelezettségeik teljesítése érdekében milyen magatartást tanúsítanak. Fel kell tárni azt, hogy kit terhel a felelősség a szerződés meghiúsulása miatt.

[48] Álláspontjuk szerint nem a megfelelő felelőst találta meg a szankciókkal az alperes.

[49] Az időelőttiség érvei körében utaltak arra, nem azt állították, hogy az ügyre alkalmazandó jogszabályok nem léptek hatályba, hanem azt, hogy szerződés hiányában idő előtt nem lehet azt mondani, hogy a háziorvos az ügyelet el nem látása okán kötelezettségszegésben van. Az ügyeletben való részvétel nem a háziorvosoknak felróható okból marad el. A szerződések megkötése elmaradásának oka, hogy az alperesi érdekelt a háziorvosokkal szemben jogellenes, méltánytalan és teljesíthetetlen feltételeket támaszt.

[50] Felülvizsgálati ellenkérelmében az alperes a jogerős ítélet hatályában fenntartását indítványozta.

[51] Hangsúlyozta, az I–VIII. rendű felperesek figyelmen kívül hagyják az ESzCsM rendelet 15. § (8c) bekezdésének rendelkezését, azt, hogy az ügyeleti részvételi kötelezettséget felperesek nem csupán az alperesi érdekelttel megkötött szerződés révén közvetlenül személyesen teljesíthetik, hanem – amennyiben akár egy szerződéskötéssel kapcsolatos jogvita folytán nem tudnak abban részt vállalni – maguk helyett másik orvos állításával, úgymond közvetett módon is eleget tehetnek.

[52] A felperesek nem azért „vannak kötelezettségszegésben”, mert nincs szerződésük az alperesi érdekelttel, hanem azért, mert ha nincs szerződésük az alperesi érdekelttel, akkor az a kötelezettség terheli őket az ESzCsM rendelet 15. § (8c) bekezdése alapján, hogy helyettesítőről gondoskodjanak egészen addig, amíg a szerződés létre nem jön a felek között.

[53] A támadott határozatok szövegszerűen ab ovo nem a szerződéskötést követelik meg, hanem az ügyeletben való – személyes vagy helyettesítő útján történő – részvételt.

[54] Az alperesnek a háziorvosi működési engedélyeket – azok mellékletét – hivatalból módosítania kellett, az ügyeleti részvétel kötelezettségét azokban rögzítenie kellett. Az Eütv. 108. § (1) bekezdése alapján pedig egészségügyi szolgáltatást csak a működési engedélyben foglaltaknak megfelelően lehet folytatni, vagyis az ügyeleti rendszerben – akár személyes közreműködőként, akár más lehetővé tett formában, akár maguk helyett helyettes orvos állításával – részt kell venni.

[55] Ha az alperesnek meg kellene várnia a felek közti szerződéses tárgyalások eredményes lebonyolítását, az az ügyeleti feladatellátás hatósági kontrolljának bizonytalan idejű elhalasztását eredményezné.

[57] Az I–VIII. rendű felperesek felülvizsgálati kérelme – az alábbiak okán – alapos.

[58] A felülvizsgálati eljárás kereteit a Kp. 115. § (2) bekezdése folytán alkalmazandó Kp. 108. § (1) bekezdése értelmében a felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem jelöli ki. A Kp. 120. § (5) bekezdésére figyelemmel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt.

[59] Az Eatv.-nek a határozatok meghozatalakor hatályos 6/A. §-a szerint 2023. január 1. napjától az állami mentőszolgálat gondoskodik – az 5. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt kivétellel – az egészségügyi alapellátáshoz kapcsolódó háziorvosi és házi gyermekorvosi ügyeleti ellátásról.

[60] Az egészségügyért felelős miniszter 2023. szeptember 1. napján közzétett közleményében úgy rendelkezett, hogy a háziorvosi, házi gyermekorvosi ügyeleti ellátás állami mentőszolgálat útján történő biztosításának a technikai és személyi feltételei Heves, Tolna és Csongrád-Csanád vármegye területén fennállnak. Az Eatv. 22. § (2) bekezdése értelmében a közlemény közzétételétől számított 30. naptól kezdődően az érintett területeken az ellátásról – az Eatv. 6/A. §-ában foglaltak szerint – az alperesi érdekelt gondoskodik.

[61] Az Eatv. 10. § (1) bekezdése kimondja, az alapellátáshoz kapcsolódóan – e feladatok rendelési időn kívüli ellátására – háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi ügyeleti ellátásról kell gondoskodni.

[62] Az Eütv. 108. § (1) bekezdése rögzítette, hogy egészségügyi szolgáltatás – a 108/A. §-ban foglalt kivétellel – kizárólag az egészségügyi államigazgatási szerv által kiadott működési engedély birtokában, az abban meghatározottak szerint kezdhető meg, illetve folytatható.

[63] Az ESzCsM rendelet 15. § (1) bekezdése szerint a háziorvosi, házi gyermekorvosi (a továbbiakban együtt: háziorvosi) feladatok rendelési időn kívüli ellátására ügyeleti szolgálatot kell szervezni, illetve azt központi ügyelet útján kell ellátni.

[64] Az ESzCsM rendelet 15. § (2) bekezdése alapján ügyeleti szolgálat a háziorvosoknak a sürgős - a következő rendelési időig nem halasztható - orvosi tevékenységek elvégzése céljából szervezett szolgálata.

[65] Az ESzCsM rendelet 15. § (5) bekezdése szerint központi ügyelet az érintett háziorvosi körzetek lakosságának folyamatos vagy meghatározott időben történő alapellátási szintű sürgősségi ellátása, az adott területet ellátó mentőszolgálattal együttműködve, amelyet az alperesi érdekelt (a továbbiakban: OMSZ) és a területi kollegiális szakmai vezető közreműködésével az a városi kórház alakít ki, amelynek ellátási területéhez az adott járás tartozik.

[66] Az ESzCsM rendelet 15. § (6) bekezdése értelmében az ügyeleti szolgálatot, valamint a központi ügyeletet a területi ellátási kötelezettséggel működő háziorvos az OMSZ-szal kötött szerződésének megfelelően látja el. A területi ellátási kötelezettség nélkül háziorvosi tevékenységet végző orvos az ügyelet működtetőjével kötött szerződésben rögzített feltételek szerint működik közre az ügyelet ellátásában.

[67] Az ESzCsM rendelet 15. § (8a) bekezdése többek között kimondja, a területi ellátási kötelezettséggel működő háziorvosi, házi gyermekorvosi szolgálatban dolgozó háziorvos, házi gyermekorvos az ügyeleti szolgálatban – a (8b) és (8c) bekezdésben foglaltak figyelembevételével – havonta legfeljebb 2 alkalommal részt vesz.

[68] Az ESzCsM rendelet 15. § (8c) bekezdése rögzíti, a területi ellátási kötelezettséggel működő háziorvosi, házi gyermekorvosi szolgálatban dolgozó háziorvos, házi gyermekorvos a (8a) bekezdés szerinti ügyeleti ellátást helyettesítéssel is elláthatja. Helyettesítés esetén a (8b) bekezdésben foglaltakat a helyettesítő háziorvosi, házi gyermekorvosi szolgálat ápolója, gyermekápolója, asszisztense tekintetében kell alkalmazni.

[69] Az ESzCsM rendelet 15. § (8d) bekezdése szerint az OMSZ által biztosított háziorvosi ügyelet hétköznap 22:00–08:00 óráig, hétvégén és ünnepnap 14:00–08:00 óráig tart.

[70] Az EüM rendelet 4. § (2) bekezdés e) pontja szerint a háziorvos feladatkörébe tartozik a háziorvosi, házi gyermekorvosi ügyelet működtetőjével kötött szerződésben rögzítettek szerint az ügyeleti szolgálatban való, az egészségügyi ellátás folyamatos működtetésének egyes szervezési kérdéseiről szóló miniszteri rendeletben meghatározottak szerinti részvétel.

[71] A Kúria mindenekelőtt leszögezi, nyolc közigazgatási határozat felülvizsgálata képezte eljárása tárgyát, amely határozatok egyrészről az ESzCsM rendelet 15. § (8a) és (8c) bekezdéseinek, másrészről az Eütv. 108. § (1) bekezdésének megsértését rótták a felperesek terhére. E határozatok nem az ESzCsM rendelet 15. § (6) bekezdése szerinti szerződések megkötésének elmaradását sérelmezték, az a tényállásoknak nem képezte részét, hanem kifejezetten a jogszabályokból [Eatv. 10. § (1) bekezdés, EüM rendelet 4. § (2) bekezdés e) pont, ESzCsM rendelet 15. § (8a) és (8c) bekezdés, Eütv. 108. § (1) bekezdés] eredő ipso iure, illetve a működési engedély alapján fennálló, ügyeleti szolgálatban való részvételi kötelezettség nem teljesítését rótták a felperesek terhére.

[72] A határozatok kiemelték, az Eütv. 108. § (1) bekezdése értelmében a felperesek a működési engedélyükben foglaltaknak nem tettek eleget, mert egészségügyi szolgáltatás kizárólag az egészségügyi államigazgatási szerv által kiadott működési engedély birtokában és különösen az abban meghatározottak szerint kezdhető meg, illetve folytatható. Márpedig az irányadó tényállás szerint a felperesek működési engedélye tartalmazta az ügyeleti ellátásban történő részvételt, ekként az az egészségügyi szolgáltatásuk részét kellett képezze.

[73] Tárgyi ügyben a működési engedélyek határozati módosítása, azok korábbi tartalma, esetlegesen egyes háziorvosok (akik jelen pernek nem felperesei) működési engedélyének eltérő tartalma nem képezte a jogvita tárgyát. Az irányadó tényállás az, hogy a felperesek működési engedélye a Korm. rendelet 11. § (2) bekezdés k) pontja értelmében tartalmazta az ügyeleti rendszerben való közreműködés tényét.

[74] A 2023. január 1-jén hatályba lépett egészségügyi alapellátást érintő változások részét képező háziorvosi és házi gyermekorvosi ügyelet körében az ESzCSM rendelet 15. § (6) bekezdésében az önkormányzat helyét átvette az alperesi érdekelt és beiktatásra kerültek a (8a)–(8d) bekezdések. Ez azonban a korábbi rendszerhez képest jelentős változást hozott az ügyeleti szolgálatban történő részvételi kötelezettség körében.

[75] A Kúria a felhívott jogszabályokat értelmezve megállapította, a felpereseket ügyeleti szolgálatban való részvétel kötelezettsége terhelte, akár a nevükben ellátást nyújtó háziorvos, akár helyettes orvos útján. Az ügyelet ellátásával, az abban való részvétellel kapcsolatos kötelezettség – figyelemmel a fentebb kifejtett jogértelmezésre is – közvetlenül a jogszabályi rendelkezésekből ered, az ESzCsM rendelet 15. § (6) és (8a) bekezdéséből, az EüM rendelet 4. § (2) bekezdés e) pontjából.

[76] Az ügyeletben való részvétel kötelezettségére az Eatv. 10. §-a is utal, amely szerint a háziorvosi alapellátáshoz kapcsolódóan ügyeleti ellátásról is gondoskodni kell azzal, hogy ez a rendelkezés alapvetően nem a felperesek, hanem az alperesi érdekelt kötelezettségét rögzíti.

[77] Rámutat a Kúria, az Alkotmánybíróság a 18/2021. (V. 27.) AB határozatában megerősített 930/B/2000. AB határozatában már vizsgálta az ESzCsM rendelet 15. §-ának Alkotmányba ütközését a háziorvosok pihenőideje körében. Azonban az ezen határozatban foglalt megállapítások, így különösen az, hogy az ESzCsM rendelet 15. §-a nem tartalmaz rendelkezést a háziorvos rendkívüli munkavégzéséről, mert az ügyeleti szolgálat fenntartásának kötelezettsége nem az orvos, hanem az egészségügyi szolgáltató kötelezettsége azért nem mérvadó jelen ügyben, mert azóta jelentősen megváltozott a jogszabályi környezet, így többek között a 15. § (8a) bekezdése sem volt hatályban annak meghozatalakor.

[78] A Kúria Kfv.37.351/2015/6. számú ítélete (BH 2016.99.) tényállásában eltérő, mert ebben az ügyben a települési önkormányzattal kötött praxisszerződés alapján látta el az ügyeletet a háziorvos, azt a szerződést azonban felbontotta. Abban azonos a jogi környezet, hogy működési engedély birtokában végezhette a területi ellátást, a praxisszerződésen túl a működési engedély is rögzítette az ügyeleti közreműködés tényét. Ítéletében a Kúria kiemelte, hogy a feladatellátási szerződésnek is része az ügyelet ellátási kötelezettségről való rendelkezés és a szerződés utalt az ügyeleti szolgáltatóval megkötendő szerződésre, amelynek szükségességét az alperes is elismerte.

[79] A fenti ügy a 2023. január 1-jét megelőző, azon koherens rendszerre épülő környezetet érintette, amikor a háziorvos az önkormányzattal feladatellátási szerződést kötött és annak keretében látta el ügyeleti feladatait.

[80] A Kúria hangsúlyozza, hogy az Alaptörvény XX. cikke értelmében mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez. Az Alkotmánybíróság az egészséghez való jog biztosítását olyan alkotmányos állami feladatként értelmezte, amelyet az állam a központi szervei és a helyi önkormányzati – továbbá egyéb – szervek rendszere révén valósít meg. Ennek keretében az állam egyebek között egészségügyi intézményhálózat működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles [3197/2018. (VI. 21.) AB határozattal megerősített 54/1996. (XI. 30.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság arra is kitért egy határozatában, hogy az állam köteles megteremteni egy olyan intézményrendszer működésének a garanciáját, amely mindenki számára biztosítja az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének lehetőségét, azaz azt, hogy a szolgáltató intézmények hiánya miatt senki ne maradjon ellátatlanul [77/1995. (XII. 21.) AB határozat].

[81] Az egészségügyi ellátáshoz való jogról, az egészséghez való jog részeként többek között az Eütv. szól; ennek a 7. § (1) bekezdése szerint minden betegnek joga van – jogszabályban meghatározott keretek között – az egészségi állapota által indokolt, megfelelő, folyamatosan hozzáférhető és az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő egészségügyi ellátáshoz.

[82] A 7. § (3) bekezdése rögzíti, hogy folyamatosan hozzáférhető az ellátás, amennyiben az egészségügyi ellátórendszer működése napi 24 órán keresztül biztosítja annak igénybevehetőségét. Ennek a megszervezése most már az alperesi érdekelt feladatkörébe tartozik. Az ESzCsM rendelet 15. § (1) bekezdése ugyanis az alperesi érdekelt részére fogalmaz meg kötelezettséget: a háziorvosi, házi gyermekorvosi feladatok rendelési időn kívüli ellátására ügyeleti szolgálatot kell szervezni, illetve azt központi ügyelet útján kell ellátni.

[83] Ugyanakkor az ESzCsM rendelet 15. § (6) és (8a) bekezdése már a háziorvos ügyelet-ellátási kötelezettségét fogalmazza meg. Ez a kötelezettség nem látható el csak az annak tartalmát ténylegesen kitöltő, az ESzCsM rendelet 15. § (6) bekezdésében és az EüM rendelet 4. § (2) bekezdés e) pontjában deklarált szerződés megkötése révén. Egyértelmű, hogy a háziorvosok csak ezen szerződés megkötésével tudnak eleget tenni a jogszabályi kötelezettségüknek.

[84] A Kúria kiemeli, a felperesek a jogszabályokból eredően ügyeleti tevékenységet kötelesek ellátni. A szerződéses jogviszonyra jelen esetben a közigazgatási és a polgári jog egyaránt hatással van. Az alperesi érdekelt és a háziorvosok közötti jogviszonynak van a közjog által meghatározott eleme (legfeljebb két alkalommal, hétköznap 22:00-08:00 óráig, hétvégén és ünnepnap 14:00-08:00 óráig köteles ellátni, akár helyettes útján is), azonban az továbbra is a polgári jog mellérendeltségi viszonyán alapszik.

[85] A szerződéses szabadság egyedüli korlátja az, hogy a háziorvos ügyeletet köteles ellátni a közjog által szabályozott szerződéses tartalommal (ESzCsM rendelet 15. § (8a), (8c), (8d) bekezdések). Ezek a közjogi szabályok kötelező elemek, a szerződés további tartalma azonban a felek szabad megállapodásának tárgya.

[86] Annak ellenére, hogy a vonatkozó jogszabályok szerződéskötési kötelezettséget kifejezetten nevesítve nem írnak elő, a felhívott jogszabályi rendelkezések együttes értelmezéséből levezethetően – ahogyan az többek között a Pfv.IV.20.855/2020/5. számú döntésben is megjelenik – a szerződést mint a polgári jogi megállapodást a felperesek kötelesek megkötni. Következésképpen a tényállás körében kiemelt jelentősége van annak, hogy a felperesek mint a szolgáltatást nyújtó jogosultak megtették-e ajánlatukat. Miután az ügyeletellátási kötelezettség kizárólag a Ptk. szerinti kötelem útján látható el, az alperesi érdekelt magatartásának értékelése nem mellőzhető a kötelezettség teljesítésének megítélésnél.

[87] Ez a jogértelmezés áll összhangban az Alaptörvény 28. cikkében deklarált jogértelmezési alapelvvel is.

[88] Az alperes támadott határozataiban a figyelmeztetés szankciót alkalmazta a felperesekkel szemben az ügyeleti szolgálat elmulasztása miatt anélkül, hogy a közjogi korlátokkal terhelt szerződés megkötésének folyamatát a jogszabályi rendelkezések mellett vizsgálta volna. Mindösszesen annyit rögzített, hogy a felperesek felróható módon jártak el, annak ellenére, hogy a rendelkezésre álló adatok szerint maguk jelentkeztek ügyelet ellátására, ajánlatukat meg is küldték az alperesi érdekelt részére, aki azt nem kívánta elfogadni.

[89] A Kúria Kfv.VI. 38.158/2016/7. számú döntésében elvi éllel mondta ki, hogy amikor az állam félként magánjogi jogviszonyokban jelenik meg, a másik félhez képest mellérendelt, nem élvezhet nagyobb védelmet. Az állam közhatalmi aktusa a felek magánjogi jogviszonyában nem eredményezhet jelentős módosulást. Ha ez mégis megtörténik, az sérti a jogbiztonság alaptörvényi követelményét.

[90] Az alperes úgy alkalmazott szankciót az I–VIII. rendű felperesekkel szemben, hogy figyelmen kívül hagyta a szerződések megkötésének, azok elmaradásának folyamatát, vagyis azt, hogy mi vezetett az ügyeleti szolgálat elmulasztásához, e körben a felpereseket, illetve az alperesi érdekeltet terhelte-e felróhatóság, ezért határozatai az Ákr. 62. §-a szerint tényállás tisztázási kötelezettség megsértése miatt jogsértőek.

[91] Összességében a Kúria mind az Alaptörvény XX. cikkére, mind annak 28. cikkére és a jogbiztonság követelményére is figyelemmel értelmezte a felhívott jogszabályhelyeket és az eljárt bíróság ítéletét a Kp. 121. § (1) bekezdés b) pontja alapulvételével a felülvizsgálati kérelmet előterjesztő I–VIII. rendű felperesek vonatkozásában megváltoztatta, az alperes határozatait megsemmisítette és az alperest új eljárások lefolytatására kötelezte.

[92] Az alperes a megismételt eljárásokban a Kúria döntésében foglaltakat figyelembe véve kell vizsgálja, hogy mi volt az ügyeleti kötelezettség elmulasztásának, ezen keresztül a szerződések megkötése elmaradásának oka. E körben az I–VIII. rendű felperesek megtették-e ajánlatukat, a szerződés jogszabály erejénél fogva létrejött-e, amennyiben nem, úgy az kinek róható fel. Vizsgálnia szükséges azt is, hogy a felperesek a közjogi szerződéses feltételeket elfogadták-e, mert a szankció alkalmazására kizárólag ennek hiányában kerülhet sor. Amennyiben időközben a szerződéseket a felek megkötötték, annak jogkövetkezményeit is le kell vonnia az alperesnek.