KÜ BH 2025/26

[1] A peres felek települési önkormányzatok, képviselő-testületeik Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 85. § (1)–(2) bekezdései alapján a 2012. december 20. napján kötött közigazgatási szerződéssel közös önkormányzati hivatalt hoztak létre, székhelytelepülésként az alperesi települést jelölték ki.

[2] A Megállapodás 9. pontja a közös önkormányzati hivatal költségvetéséről, működésének finanszírozásáról rendelkezik. A felek rögzítették, hogy a közös hivatal működési költségét az állam – az adott évi központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott mértékben, a hivatal által ellátott feladataikkal arányban – finanszírozza, a támogatást az alperes e célra elkülönített számlájára folyósítja, amelyet az alperes 3 napon belül utal a hivatal számlájára. A közös hivatal állami finanszírozással le nem fedett működési költségeit a felperesek mint társult önkormányzatok az éves költségvetésük terhére lakosságarányosan megtérítik. A közös hivatal önálló költségvetéssel rendelkezik, amelyet a társult önkormányzatok képviselő-testületei fogadnak el, azonban az az alperesi önkormányzat költségvetésének része. A szerződés szerint a közös hivatal költségvetésének koncepcióját, a tárgyévi költségvetést, annak módosítását és beszámolóját az alperes polgármesterének előterjesztése alapján a társult önkormányzatok együttes képviselő-testületi ülésen fogadják el. A felek megállapodtak abban is, hogy az önkormányzati finanszírozást a közös hivatal költségvetésének meghatározásával egyidejűleg évente áttekintik, és a szerződést a központi költségvetési hozzájárulások szabályozásának, a hivatal felépítésének változása esetén megfelelően módosíthatják.

[3] A Megállapodás módosítására a per tárgyát képező időszakban nem került sor.

[4] A felek az éves egyeztetést lefolytatták, a közös hivatal előző évi működési költségeit illetően egymással elszámoltak, majd elfogadták a közös hivatal költségvetését és az önkormányzatuk éves költségvetési rendeleteit.

[5] Az alperes a közös hivatal működésére tekintettel a 2016–2019. költségvetési években, Magyarország 2016. évi központi költségvetéséről szóló 2015. évi C. törvény (a továbbiakban: Kvtv2016), Magyarország 2017. évi központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kvtv2017), Magyarország 2018. évi központi költségvetéséről szóló 2017. évi C. törvény (a továbbiakban: Kvtv2018), a Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről szóló 2018. évi L. törvény (a továbbiakban: Kvtv2019) – a továbbiakban együtt: Költségvetési törvények – 2. melléklet I.1.a) pontjai szerinti, „Önkormányzati hivatal működésének támogatása” (a továbbiakban: I.1.a jogcím szerinti vagy Alaptámogatás) jogcímen támogatást vett igénybe, amelyet a közös hivatal működésére fordított.

[6] Az állam a Kvtv2016, Kvtv2017, Kvtv2018 2. melléklet V. pontja, illetve a Kvtv2019 2. melléklet I.1.f) pontja – a 2. számú melléklet I.1.c), I.1.d), I.1.ba), I.1.bb), I.1.bc), I.1.bd), I.1.e) és I.1.a) jogcímeken megillető támogatás együttes összege 30%, 36%, 45%, 47,8 %-ának megfelelő kiegészítő támogatást (a továbbiakban: V. jogcím szerinti vagy kiegészítő támogatás) biztosított. Az alperes a Kiegészítő támogatás összegét 2016–2019. években saját kötelező feladatainak finanszírozására fordította, azt részben sem utalta át a közös hivatal számlájára.

[7] Az alperes a 2016–2019. években a közös hivatal I.1.a) jogcímen kapott támogatással nem fedezett működési költségeihez a felperesek hozzájárultak, más években a többletet az alperes számukra elutalta.

[8] A felperesek 2021. október 20. napján kelt fizetési felszólítást küldtek az alperes részére, és az I. rendű felperes 8 321 868 forint, a II. rendű felperes 8 273 100 forint hozzájárulás visszautalását kérte arra hivatkozással, hogy az alperesnek az V. jogcím szerinti Kiegészítő támogatást a közös hivatal működésére kellett volna fordítania, és csak az azt meghaladó működési költséghez kellett volna hozzájárulniuk, így a többlet hozzájárulás részükre visszajár.

[9] Az elsőfokú bíróságon 2021. december 1-jén előterjesztett keresetlevélben a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 94. § (1) bekezdés c) és d) pontjára utalással az I. rendű felperes 8 321 868 forint, a II. rendű felperes 8 273 100 forint és ezen összegek 2019. január 1-jétől számított késedelmi kamatának megfizetésére kérte kötelezni az alperest.

[11] Az alperes ellenkérelmében a keresetlevél elkésettsége okán történő visszautasítását, ennek hiányában az eljárás megszüntetését kérte.

[14] Az elsőfokú bíróság ítéletével kötelezte az alperest, hogy 15 napon belül fizessen meg az I. rendű felperesnek 8 321 868 forint, a II. r. felperesnek 8 273 100 forint tőkét és ezen összegek 2019. január 1. napjától a kifizetés napjáig járó, a késedelemmel érintett naptári félév első napján érvényes jegybanki alapkamattal megegyező mértékű késedelmi kamatot.

[15] Indokolása szerint a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogviták tekintetében a Kp. nem határoz meg keresetindítási határidőt, a Kp. 39. § (1) bekezdése szerinti keresetindítási határidő nem a közigazgatási szerződésekre van modellezve. Közigazgatási cselekménynek nem a felperesek által állított alperesi szerződésszegő magatartás, hanem maga a közigazgatási szerződés minősül, ez képezheti közigazgatási per tárgyát. Ha a közigazgatási szerződés hatálya alatt jogvita keletkezik, akkor a keresetlevél, illetve az igény a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:22. § (1) bekezdése szerinti ötéves elévülési időn belül terjeszthető elő, illetve érvényesíthető. Az alperes álláspontjával ellentétben tehát a keresetlevél nem késett el.

[18] Az alperes az elsőfokú ítélettel szemben fellebbezést terjesztett elő, amely alapján eljárt Fővárosi Ítélőtábla a jogerős ítéletével az elsőfokú bíróság ítéletét – az indokolás kiegészítésével – helybenhagyta.

[19] Rögzítette, hogy a felperesek közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatban okozott kár megtérítése iránt terjesztettek elő keresetet [Kp. 38. § (1) bekezdés e) pont].

[20] A keresetindítási határidő tekintetében kifejtette, hogy a Kp. közigazgatási szerződésekre vonatkozó, általánostól eltérő (illetékességre, perindítási jogosultságra, kereseti kérelemre, egyezségkötésre, határozati rendelkezésre vonatkozó) rendelkezései egyértelműen cáfolják, hogy e pertípusban a Kp. 1–98. §-ainak kógens szabályait alkalmazni kell. A Kp. 39. § (1) bekezdése kizárólag akkor alkalmazható, ha az ügyben volt megelőző eljárás, amelynek során valamely közigazgatási szerv közigazgatási cselekményt végzett. A keresetlevelet a közigazgatási cselekmény közlésétől, illetve az arról történő tudomásszerzéstől kell benyújtani. A jelen ügyben a Kp. 39. § (1) bekezdése egyik eleme sem valósult meg, így az abban foglalt keresetindítási határidő nem alkalmazható. A közös önkormányzati hivatal éves költségvetésének elfogadása nem feleltethető meg a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdéseiben meghatározott közigazgatási cselekmény fogalmának, így jelen perben nincs olyan közigazgatási cselekmény, amelynek jogszerűségét kereset támadná. A per közigazgatási cselekmény hiányában – eltérően az elsőfokú bíróság álláspontjától – nem a Kp. 4. § (1) és (3), valamint 5. § (1) bekezdései alapján folyik, közigazgatási bírói útnak azért van helye, mert a Kp. 5. § (5) bekezdése szerint a bíróság a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogvitát közigazgatási perben bírálja el. E perben nincs keresetindítási határidő, a kártérítési igény a polgári jog által szabályozott 5 éves elévülési időn belül érvényesíthető, a határidő kezdő időpontja a költségvetési évet követő, a felek által végzett pénzügyi elszámolás, mint az egyes éveket érintő káresemények bekövetkezésének időpontja.

[22] Az alperes élt a jogerős ítélet ellen felülvizsgálati kérelemmel, amelyben a jogerős másodfokú ítélet elsőfokú ítéletre kiterjedő hatályú hatályon kívül helyezését, az eljárás megszüntetését, másodlagosan a jogerős ítélet megváltoztatását, a kereset elutasítását kérte.

[23] Álláspontja szerint a jogerős ítélet sérti a Kp. 4. § (1) bekezdésében és (3) bekezdésének d) pontjában, (7) bekezdés 2. pontjában, 39. § (1) bekezdésében, 48. § (1) bekezdés i) pontjában, 81. § (1) bekezdés a) pontjában, 78. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket, a Mötv. 84. § (4) bekezdését, 117. § (1) bekezdés a) pontját és 118. § (1) bekezdését.

[24] Előadta, hogy a) a felperesek elkésetten nyújtották be a keresetüket, b) a jogszabály nem írta elő azt, hogy a kiegészítő támogatást a közös hivatal működtetésére is kell fordítani, c) a Megállapodás sem tartalmaz szabályozást a kiegészítő támogatás felhasználására.

[25] A keresetindítási határidőt illetően kifejtette, hogy a hozzájárulás összegét a társuló önkormányzatok képviselő-testületei a Megállapodás 9.5. pontja szerint együttes ülésen határozták meg, 2016. évre vonatkozó költségvetést 2016. február 15. napján, a 2017. évre vonatkozó költségvetést 2017. február 15. napján, a 2018. évre vonatkozó költségvetést 2018. február 14. napján tartott együttes ülésen fogadták el, a 2019. évi költségvetést az I. rendű felperes 2019. február 15. napján, míg II. r. felperes 2019. február 14. napján fogadta el. A felperesek keresetükben a 2016. évi, 2017. évi, 2018. évi és 2019. évi közös testületi ülésen elfogadott közös hivatal költségvetését meghatározó megállapodások, és az azon alapuló befizetések felülvizsgálatát kérték. A keresetindítás határidejét a költségvetés elfogadása napjának alapulvételével kell számítani, függetlenül attól, hogy a Megállapodást mikor kötötték, az meddig volt hatályban, vagy hogy mikor tudatosult a felperesekben az, hogy alperes kiegészítő támogatást kapott. A felperesek keresetlevelükben azt állították, hogy a helyzettel 2021. augusztus hónapban szembesültek. Feltéve, de nem elfogadva azt az álláspontot, hogy a kereset benyújtására nyitva álló határidőt 2021. augusztus bármelyik napjától kell számítani, akkor is teljes bizonyossággal kijelenthető, hogy a keresetlevelet késve nyújtották be, igazolási kérelemmel sem éltek, a Kp. 39. § (1) bekezdése, 48. § (1) bekezdés i) pontja, 81. § (1) bekezdés a) pontja alapján a keresetlevél visszautasításának, illetve az eljárás megszüntetésének van helye.

[26] Tévesnek tartotta a másodfokú bíróság álláspontját a körben, hogy a jelen perben nincs támadott közigazgatási cselekmény, illetve a felek nem közigazgatási szervek. A Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont b) alpontja szerint a helyi önkormányzat és annak szervei közigazgatási szervnek minősülnek, így a másodfokú bíróság álláspontjával ellentétesen az önkormányzat és a képviselő-testülete közigazgatási szervnek minősül, és mivel a képviselő-testület a költségvetés elfogadásával rendelkezik arról, hogy az önkormányzat a bevételeit mire fordíthatja, a Megállapodás kapcsán létrejött jogviszonyban okozott kár nemcsak a felek, hanem szükségszerűen a képviseletükben eljáró képviselő-testületeik vonatkozásában értelmezendő. Közigazgatási szerv és közigazgatási cselekmény hiányában közigazgatási szerződésről sem beszélhetnénk, azok hiányában a vagyonjogi perek a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 1. § (1) bekezdése alapján nem a Kp., hanem a Pp. hatálya alá tartoznának.

[27] A Kp. hatálya alá tartozó valamennyi perben – az ítélkező első- és másodfokú bíróság álláspontjától eltérően – meg van határozva a kereset benyújtására nyitva álló határidő. A közigazgatási szerződésekkel kapcsolatos perekben 3 fajta keresetindítási határidő merülhet fel a peres felek jogállásától és perbeli pozíciójától függően. Abban az esetben, ha a felperes nem közigazgatási szerv, akkor az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 93. § (4) bekezdésében szerepeltetett 30 napon belül kell a keresetlevelet közigazgatási szervvel szemben benyújtani. Abban az esetben, ha az alperes nem közigazgatási szerv, akkor a közigazgatási szervnek a keresetlevelet a Kp. 134. § (3) vagy (4) bekezdése alapján 90, illetve 30 napon belül kell benyújtania. Abban az esetben, ha alperes és felperes is közigazgatási szerv, akkor a keresetlevelet a Kp. 39. § (1) bekezdésében meghatározott 30 napon belül, de legfeljebb a cselekmény megvalósulásától számított 1 éven belül kell benyújtani. Amennyiben közigazgatási szerv nincs sem alperesi, sem pedig felperesi pozícióban, úgy a közigazgatási per nem folytatható le, mert a per a Pp. hatálya alá tartozik.

[30] A felperesek felülvizsgálati ellenkérelmükben a jogerős ítélet hatályban tartását kérték. Előadták, hogy az alperes alaptalanul hivatkozott elkésettségre. A perbeli esetben maga a közigazgatási szerződés a közigazgatási cselekmény, amely a per tárgyát képezi, a hézagmentes jogvédelem biztosítása pedig csak úgy értelmezhető, ha a szerződéses jogviszonyból eredő pénzkövetelést a sérelmet szenvedő fél a pénzkövetelések érvényesítésére irányuló általános elévülési időn belül tudja érvényesíteni.

[31] Az alperes azzal, hogy több éven keresztül elhallgatta a kiegészítő támogatást, és az alaptámogatás által nem fedezett hivatali kiadások finanszírozásához szükséges összegeket befizettette a felperesekkel, egy folyamatos jogellenes, szerződésszegő állapotot tartott fenn mindaddig, amíg a jogalap nélkül befizetett összegeket vissza nem téríti. Elfogadhatatlan jogi álláspont, hogy az alperes szerződésszegő, károkozó magatartást tanúsíthatott, és annak nem lehet jogkövetkezménye, mert eltelt a keresetindítási határidő. Ez a jogértelmezés sérti az Alaptörvény 28. cikkében foglaltakat is, hiszen a jogalkotói szándék nyilvánvalóan az, hogy a hasonló jogellenes helyzetek is megfelelően orvosolhatóak legyenek. A felperesek számára szükséges a megfelelő jogvédelem biztosítása az alperesi károkozással, szerződésszegő, csalárd magatartásával szemben, és a jogalkotónak a Kp. megfogalmazása során sem lehetett olyan szándéka, hogy ettől a károsult önkormányzatokat - lehetetlen feltételt támasztva - elzárja az igényérvényesítéstől. Az eljárásjogi szabályoknak az a rendeltetése, hogy elősegítsék az anyagi jogi szabályok érvényre juttatását.

[32] Álláspontjuk szerint a szerződésszegésből eredő kárigény polgári jogi anyagi igény, melynek eredményes érvényesítésétől nem lehet azzal a felpereseket elzárni, hogy olyan eljárásjogi szabályokat kell alkalmazni, mintha közigazgatási határozat született volna az ügyben. A Kp. 39. §-ában foglalt rendelkezések nem értelmezhetők a közigazgatási szerződés megszegéséből eredő igényérvényesítésekre, a Kp. 134–135. §-ai pedig eltérő eseteket szabályoznak. A közös hivatal létrehozására és működtetésére vonatkozóan létrejött szerződés polgári jogi elemeket is tartalmaz, a finanszírozás, a költségek viselése tekintetében polgári jogi jogviszony is létrejön az adott önkormányzatok között, ennélfogva jogviszonyukra irányadóak a Ptk. anyagi jogi rendelkezései is.

[34] Az alperes felülvizsgálati kérelme alapos, a keresetlevél elkésett.

[35] A jogerős ítélettel szemben jogszabálysértésre vagy a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben való eltérésre hivatkozással van helye felülvizsgálatnak. A felülvizsgálati kérelem kötelező tartalmi eleme a kérelmet megalapozó pontos jogszabályhely, illetve a közzétett kúriai határozat és azon részének megjelölése, amelytől az ítélet jogkérdésben eltér [Kp. 115. § (1) bekezdés, (2) bekezdése értelmében alkalmazandó Kp. 100. § (2) bekezdés b) pont]. A felülvizsgálati kérelmet megváltoztatni a felülvizsgálati határidőn túl nem lehet [Kp. 115. § (2) bekezdése értelmében alkalmazandó Kp. 100. § (5) bekezdése]. A Kúria a jogerős ítéletet – a bizonyítás és vizsgálat hivatalbóli elrendelésének körén kívül – csak a felülvizsgálati kérelem, a csatlakozó felülvizsgálati kérelem, és a felülvizsgálati ellenkérelem keretei között vizsgálhatja felül [Kp. 115. § (2) bekezdése értelmében alkalmazandó Kp. 108. § (1) bekezdése], az eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt [Kp. 120. § (5) bekezdése].

[36] A Kúria mindenekelőtt rögzíti, hogy a felperesek az igényük jogalapját a keresetlevelükben a Kp. 94. § (1) bekezdés c) és d) pontjára, azaz a közigazgatási szerződéses jogvitában hozható ítélet tartalmára hivatkozással jelölték meg, amely megfelel a Kp. 38. § (1) bekezdés d) és e) pontja szerint előterjeszthető kereseti igényeknek. Ezáltal keresetüket két önálló jogcímen is előterjesztették: egyrészt a közigazgatási szerződés jogszerűségének helyreállítására, a közigazgatási szerződés teljesítésére, másrészt a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal összefüggésben okozott kár megtérítésére kérték kötelezni az alperest. A fizetési kötelezettség keresetlevélben megjelölt két jogcíme nem azonos. A Megállapodás feltételeinek megfelelő elszámolás a közigazgatási szerződésből eredő kötelezettség teljesítése iránti igény, és nem kártérítés. Kártérítési felelősség viszont – az egyéb törvényes feltételek esetén – abban az esetben áll fenn, ha a szerződő fél teljesítésével vagy annak elmulasztásával a másik személynek a vagyona értékcsökkenést szenved, vagyoni előnye marad el, illetve mindezzel összefüggésben többletköltsége keletkezik. Jelen perbeli jogvita azonban a közigazgatási szerződéses felek közti elszámolási vita, melynek tárgya az, hogy az alperes a Megállapodás alapján milyen összegű hozzájárulásra tarthatott igényt a felperesektől a közös önkormányzati hivatal fenntartása miatt. Az első- és a másodfokú bíróság is hiányosan rögzítette a kereset tartalmát, a kettős jogcímmel nem foglalkoztak, kizárólag a kártérítési igényről hoztak döntést, ítéletük így szükségképpen hiányos. Emellett tévesen minősítették az igényt kártérítésnek, majd ítélték alaposnak – a kártérítési felelősség törvényes feltételeinek vizsgálata nélkül – a felperesek igényét, ezért a jogerős ítélet ezen okokból is jogszabálysértő.

[37] Mindemellett a szerződéses kötelezettség teljesítésére való kötelezés és a kártérítés megfizetése iránti igény ugyanazon eljárásjogi rendelkezések szerint érvényesíthető a közigazgatási bíróság előtt. A Kp. 5. § (5) bekezdése kimondja, hogy „A bíróság a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogvitát közigazgatási perben bírálja el.”

[38] A Kp. 4. § (1) bekezdése határozza meg a közigazgatási jogvita fogalmát. E szerint „A közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező (3) bekezdése szerinti cselekményének vagy a cselekmény elmulasztásának (a továbbiakban együtt: közigazgatási tevékenység) jogszerűsége.” A (3) bekezdés d) pontja kimondja, hogy a közigazgatási szerződés közigazgatási cselekménynek minősül.

[39] A per tárgyát képező közigazgatási szerződéses jogviszony – a felperesek állításával szemben – nem polgári jogi, hanem a helyi önkormányzatok képviselő-testületei mint közigazgatási szervek [Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont b) pont] között, közfeladat ellátására megállapodással, a jövőre nézve létrejött – tartós, több éven keresztül fennálló – közjogi jogviszony [Kp. 4. § (7) bekezdés 2. pont], amely tartalmánál fogva a közigazgatási szervnek minősülő szerződést kötő felektől folyamatos és kölcsönös tevékenységet, azaz interakciót követel meg. Ennek következtében az, hogy a Kp. 4. § (3) bekezdés d) pontja szerint a közigazgatási szerződés minősül közigazgatási cselekménynek, nem azt jelenti, hogy kizárólag a szerződés megkötése vagy maga az okirat lenne a közigazgatási cselekmény. Közigazgatási szerződés esetén közigazgatási cselekmény a szerződést kötő közigazgatási szerv feleknek a szerződés teljesítésével kapcsolatos egyes cselekményeinek, interakcióinak összessége. Ennek a következménye, hogy a feleknek a szerződés teljesítése körében kifejtett egyes tevékenységével, cselekményével, magatartásával, azaz közigazgatási jogviszonyával kapcsolatos igény önállóan per tárgya lehet, amelyet a Kp. 5. § (5) bekezdése alapján a bíróság közigazgatási perben bírál el.

[40] Rámutat a Kúria, hogy a megtámadási (aktus-felülvizsgálati) perek alapjául a Kp. 4. § (3) bekezdés a) pontja szerinti egyedi döntés (mint közigazgatási cselekmény) szolgál, amely azonban nem zárja ki, hogy a felperes az egyedi döntés meghozatala előtt, annak érdekében kifejtett közigazgatási tevékenységgel kapcsolatos jogsérelmét érvényesítse a perben. Ha például a hatósági ellenőrzés megindításának jogszerűségét vitatja, vagy az iratmegismerési joga sérelmét állítja, nem magát a hatósági döntést, hanem csupán a közigazgatási szerv azzal kapcsolatos tevékenységét sérelmezi, és azon keresztül támadja az egyedi döntést. Tehát az egyedi döntést megelőző közigazgatási tevékenység is a per tárgya lehet annak ellenére, hogy a megvalósítása időpontjában a közigazgatási cselekménynek minősülő egyedi döntés még nem született meg. A közigazgatási szerződést a felek a jövőre nézve kötik, amely alapján létrejött jogviszonyuk körében kifejtett tevékenységük is közigazgatási tevékenység, amellyel kapcsolatos jogsérelmük peresíthetőségének alapja a köztük fennálló közigazgatási cselekménynek minősülő szerződés. Utóbbi esetben az aktus-felülvizsgálati (megtámadási) perekkel ellentétben nem a közigazgatási cselekmény előtti, hanem az az utáni közigazgatási tevékenység a per tárgya.

[41] Utal arra a Kúria, hogy a Kp. eredeti, 2019. december 20-ig hatályos szövegezése tartalmazta, hogy a közigazgatási szerződéssel kapcsolatos jogvita is közigazgatási jogvita [Kp. korábbi 4. § (2) bekezdése]. A 2019. évi CXXVII. törvény változtatott a szabályozáson, és ugyan továbbra is közigazgatási cselekménynek minősítette a közigazgatási szerződést, azonban a közigazgatási jogvita elemének emelte be a megelőző eljárás létét [Kp. jelenlegi 4. § (2) bekezdése]. Mivel jelen közigazgatási szerződéses jogvitában nincs megelőző eljárás, a per nem minősül a Kp. 5. § (1) bekezdése szerinti közigazgatási jogvitának, azonban ez nem érinti azt, hogy a közigazgatási szerződés továbbra is közigazgatási cselekmény [Kp. 4. § (3) bekezdés d) pont] maradt. E jogi ténynek a keresetindítási határidő számítása szempontjából is jelentősége van, ugyanis a közigazgatási szerződéses jogvita közigazgatási jogvita köréből történő (részbeni) kiemelésével párhuzamosan a jogalkotó a Kp. keresetindítási határidőre vonatkozó Kp. 39. § (1) bekezdését nem módosította.

[42] A perbeli közigazgatási szerződés alapján az alperes által nyújtott szolgáltatás a közös önkormányzati hivatal működtetése volt, amely finanszírozásának módját a felek a költségvetési törvényre és a Mötv. 84. § (4) bekezdésére utalással határozták meg akként, hogy az állami támogatással nem fedezett működési költséget a felperesek saját költségvetésük terhére az alperesnek megtérítik. A Megállapodás is tartalmazza, továbbá a költségvetési törvény, valamint az önkormányzatokra, továbbá a közös önkormányzati hivatalra mint költségvetési szervre vonatkozó jogszabályok alapján a felek tartós jogviszonyában az éves finanszírozási elszámolás érvényesült, amelyet nem befolyásol, hogy az alperes – szintén az államháztartási szabályok értelmében – havi rendszerességgel jutott az állami támogatáshoz. A felek tartós jogviszonyában az éves elszámolás szolgált arra, hogy a felek áttekintsék a szerződés teljesítését, egymással szembeni igényeiket érvényesítve meghatározzák a közös önkormányzati hivatal saját költségvetését, annak bevételeit, kiadásait és a működése fedezetét. Az elmúlt évi költségvetési beszámoló és a tárgyévi költségvetés elfogadásával a felek a szerződésük teljesítését a lezárt évre vonatkozóan elfogadták, a lezárt költségvetési évre igényüket érvényesítették, illetve érvényesíthették, így a hivatal finanszírozásával kapcsolatban is lehetőségük nyílt a közigazgatási jogviszonyból eredő kötelezettség teljesítésére kötelezés iránt a korábbi eljárásrend szerint, majd 2018. január 1. után a Kp. 38. § (1) bekezdés d) pontja alapján közigazgatási pert kezdeményezni.

[43] A Kp. 1. §-a a törvény hatályát illetően kimondja, hogy „(1) E törvényt kell alkalmazni a közigazgatási jogviták elbírálása iránti közigazgatási perben és az egyéb közigazgatási bírósági eljárásban. (2) E törvény hatálya nem terjed ki azon közigazgatási jogviták elbírálására, amelyekre törvény más bírósági eljárási szabályok alkalmazását rendeli.”

[44] A Kp. marasztalási perekre vonatkozó rendelkezése szerint „130. § (1) Ha a keresetlevél a 38. § (1) bekezdés d)–e) pontjában meghatározott kereseti kérelmet (a továbbiakban együtt: marasztalási kereseti kérelem) tartalmaz, e törvény szabályait az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.” Mint ahogy azt az eljárt bíróságok is rögzítették, közigazgatási szervek között létrejött szerződéses jogvitát illetően a keresetindítási határidőre a Kp. marasztalási perre vonatkozó szabályai nem tartalmaznak sajátos rendelkezéseket, és a Megállapodás alapját képező Mötv. vagy más törvény sem jelöl meg a társulási szerződéseket illetően eltérő keresetindítási határidőt.

[45] A Kp. 39. § (1) bekezdés második mondata általános jelleggel kimondja, hogy „Ha a közigazgatási cselekményt nem kell közölni, a keresetlevelet – törvény eltérő rendelkezése hiányában – a cselekményről való tudomásszerzéstől számított harminc napon belül, de legkésőbb a cselekmény megvalósulásától számított egy éven belül kell benyújtani.”

[46] Az Alaptörvény 28. cikke alapján a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.

[47] Elismerve azt, hogy a Kp. 39. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés szövegezése a közigazgatási szerződéses jogvitákat illetően felvet jogalkalmazási nehézséget, a Kúria rámutat, hogy az Alaptörvény 28. cikke értelmében a normaszöveg értelmezésekor a bíróság nem elégedhet meg a nyelvtani értelmezéssel, a rendelkezés valódi tartalmát további jogértelmezési módszerek alkalmazásával kell feltárnia. A Kp., illetve a 2019. évi CXXVII. törvény előterjesztői indokolása nem adnak támpontot az adott norma értelmezésekor, ugyanis nem térnek ki a keresetindítási határidőre a közigazgatási szervek között létrejött szerződéses kapcsolatát illetően. A Kúria ezért a történeti és rendszertani értelmezéssel végezte el a normaszöveg vizsgálatát: a Kp. eredeti szövegezése alapján nem merülhetett fel kétség a tekintetben, hogy a Kp. 39. § (1) bekezdése a közigazgatási szerződéses jogvitában is alkalmazandó. A 2019. évi CXXVII. törvény nem módosította e rendelkezést, illetve annak előterjesztői indokolása sem utal arra, hogy az a megváltozott szabályozás (ti. hogy a közigazgatási szerződéses jogvita nem a Kp. 5. § (1) közigazgatási jogvita) hatással van az általános keresetindítási határidő tárgyi hatályára. Emellett a Kp. rendszerét áttekintve megállapítható, hogy egyéb közigazgatási szerződéses jogvitákra, így a nem közigazgatási szerv ellen indítandó perre és a hatósági szerződéses jogvitára is keresetindítási határidő került szabályozásra. Mindebből a Kúria értelmezése szerint az következik, hogy a Kp. 130. § (1) bekezdésében szereplő utaló szabály alapján, és eltérő törvényi rendelkezés hiányában, a keresetindítási határidőre a Kp. 39. § (1) bekezdésének második mondata alkalmazandó.

[48] »Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság követelményével összefüggésben leszögezte, hogy egy szabályozás felülírása, kitágítása a bíróságok részéről már nem jogértelmezési, hanem contra legem jogalkalmazási – tulajdonképpen jogalkotási – tevékenységet jelent, ami felveti a bíróságok törvényeknek való alávetettsége elvének a sérelmét. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a „jogállamiság elvéből, követelményéből az is következik, hogy a jogértelmezés nem válhat a jogalkalmazó szerv önkényes, szubjektív döntésének eszközévé. Ellenkező esetben sérülne a jogbiztonság követelménye, a jogalkalmazó szervek döntéseire vonatkozó kiszámíthatósági és előre láthatósági elvárás.« (pl. 3130/2022. (IV. 1.) AB határozat Indokolás [27], 3026/2015. (II. 9.) AB határozat indokolás [25] 2. pont)

[49] Mindezek alapján a Kúria álláspontja szerint a másodfokú bíróság a Kp. 130. § (1) bekezdésében foglaltak megsértésével állapította meg, hogy a közigazgatási szerződéssel kapcsolatos perben a Kp. 1–98. §-ainak kógens alkalmazását maga a Kp. – ezen pertípusra vonatkozó – általánostól eltérő (illetékességre, perindítási jogosultságra, kereseti kérelemre, egyezségkötésre, határozati rendelkezésre vonatkozó) rendelkezései egyértelműen cáfolják. Ezzel szemben a Kp. 130. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos perben sem mellőzhető a Kp. általános szabályainak alkalmazása, azokat a közigazgatási szerződéses jogvitára irányadó speciális szabályokkal együtt, esetenként azok helyett kell alkalmazni, ezért az első- és másodfokú bíróság jogszabálysértően mellőzte a keresetindítási határidőre vonatkozó, a Kp. 39. § (1) bekezdés második mondatába foglalt rendelkezés jogkövetkezményeinek levonását, illetve törvényes lehetőség hiányában tágította ki a keresetindítási határidőt a polgári jogi elévülési idő 5 éves tartamára.

[50] A perben vitatott hozzájárulás összegét a társuló önkormányzatok képviselő-testületei a Megállapodás 9.5. pontja szerint együttes ülésen határozták meg, 2016. évre vonatkozó költségvetést 2016. február 15. napján, a 2017. évre vonatkozó költségvetést 2017. február 15. napján, a 2018. évre vonatkozó költségvetést 2018. február 14. napján tartott együttes ülésen fogadták el, a 2019. évi költségvetést az I. rendű felperes 2019. február 15. napján, míg II. r. felperes 2019. február 14. napján fogadta el.

[51] A felperesek a keresetlevelüket 2021. december 1-jén terjesztették elő, ezért az első- és a másodfokú bíróság jogszabálysértően állapította meg, hogy a felperesek nem mulasztották el a keresetindítási határidőt a 2016–2019. évekre vonatkozó elszámolási vitájukat illetően.

[52] A Kp. 115. § (2) bekezdése és 99. § (3) bekezdése alapján alkalmazandó 48. § (1) bekezdés i) pontja alapján a bíróság a keresetlevelet visszautasítja, ha a felperes a keresetindítási határidőt elmulasztja, és igazolási kérelmet nem terjeszt elő, vagy azt a bíróság elutasítja. A Kp. 48. § (2) bekezdése szerint „A bíróság az (1) bekezdés a)–j) pontjában foglaltakat az egész eljárás során hivatalból veszi figyelembe.” A Kp. 81. § (1) bekezdés a) pontja szerint a bíróság az eljárást bármely szakaszában megszünteti, ha a 48. § (1) bekezdés a)–i) pontja alapján a keresetlevél visszautasításának lett volna helye.

[53] Mindezek alapján a Kúria a keresetindítási határidő elmulasztása miatt az eljárást megszüntette, és a jogerős ítéletet a Kp. 115. § (3) bekezdése alapján alkalmazandó 110. § (4) bekezdése értelmében az elsőfokú bíróság ítéletére kiterjedő hatállyal hatályon kívül helyezte.