KÜ BH 2025/27

[1] Az alperes – panasz alapján – 2023. augusztus 14-én a felnőttképzésről szóló 2013. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Fktv.) 20. §-a alapján a felperes felnőttképzési tevékenységének hatósági ellenőrzését rendelte el. Az alperes a 2023. október 31. napján meghozott PE/SZF/03402-28/2023. számú határozatában a felperessel szemben bejelentés nélkül végzett felnőttképzési tevékenység miatt 2 232 000 forint összegű bírságot szabott ki.

[2] Határozatában – a kirendelt szakértői bizottság által elkészített jegyzőkönyv és az annak mellékletét képező jelenléti ív, haladási napló, résztvevők adatnyilvántartása, valamint az eljárás során meghallgatott két védett tanú nyilatkozata alapján – megállapította, hogy a felperes a 2023. május 18. és június 27. napja között folytatott Mixer, valamint a 2023. április 27. és május 16. napja között folytatott Barista képzésekkel felnőttképzési tevékenységet valósított meg. A képzések időtartama alatt a Felnőttképzési Adatszolgáltatási Rendszerben (a továbbiakban: FAR) nem volt nyilvántartva, nyilvántartási számmal nem rendelkezett, felnőttképzési tevékenységét nem jelentette be.

[3] Rögzítette, hogy a felperest a 2023. augusztus 9. napján benyújtott kérelmére 2023. augusztus 14-én nyilvántartásba vették a FAR-ban, amelyre tekintettel a felnőttképzési tevékenység végzésének megtiltására vonatkozó szankciót [Fktv. 20. § (3) bekezdés b) bont ba) alpont] vele szemben nem alkalmazhatta.

[4] A Közigazgatási Szankciók Nyilvántartása (a továbbiakban KSZNY) alapján megállapította, hogy abban a felperesre vonatkozóan nincs nyilvántartott szankció; vele szemben korábban felnőttképzési hatósági ellenőrzés, illetve eljárás lefolytatására nem került sor.

[5] A figyelmeztetés szankció alkalmazhatóságának vizsgálata körében kiemelte, hogy a felnőttképzésről szóló törvény végrehajtásáról szóló 11/2020. (II. 7.) Korm.rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 31. § a) pontjában rögzített általános mértékű bírságtételektől eltérően, a jelen ügyre irányadó Fktv. 20. § (3) bekezdés b) pont bb) alpontjában, illetőleg a Vhr. 31. § b) pontjában rögzített magasabb mértékű bírságtételekkel fenyegetett jogszabálysértés került megállapításra, amely miatt a hatósági ellenőrzés során feltárt közigazgatási szabályszegés nem tekinthető csekély súlyúnak és egy esetleges figyelmeztetéstől nem várható kellő visszatartó hatás. Mindezek miatt a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Szankció tv.) 6. § (3) bekezdésében rögzített figyelmeztetés alkalmazásának feltételei nem állnak fenn, ezért a felperessel szemben bírság szankciót kellett alkalmaznia.

[6] A bírság mértékének meghatározása során a Szankció tv. 10. § (4) bekezdésében és a Vhr. 31. § b) pontjában foglaltakat figyelembe véve mérlegelési jogkörében eljárva a kötelező legkisebb munkabér egyhavi összege tízszeresének – a kötelezően kiszabandó bírság minimum értékének – megfelelő összegű bírság kiszabásáról döntött.

[7] A felperes keresetlevelében elsődlegesen a határozat megváltoztatását, bírság helyett figyelmeztetés szankcióban részesítését; másodlagosan a határozat megsemmisítését kérte. Elsődleges kereseti kérelméhez kapcsolódóan – érvei részletes kifejtése mellett – sérelmezte, hogy az alperes úgy szabott ki vele szemben jelentős mértékű, a működését teljes mértékben ellehetetlenítő bírságot, hogy a figyelmeztetés alkalmazásához szükséges törvényi szempontokat, különösen a Szankció tv. 6. § (2) és (3) bekezdéseiben, valamint a 9. § (2) bekezdésében foglaltak közötti jogi összefüggéseket egyáltalán nem vizsgálta meg, a határozatból a mérlegelés szempontjai hiányoznak. Másodlagos kereseti kérelme kapcsán a vele szemben kiszabott közigazgatási bírság mértékének megállapításával, valamint az ezzel összefüggő mérlegeléssel kapcsolatos jogszabálysértésekre hivatkozott.

[8] Az alperes a védiratában a kereset elutasítását kérte.

[9] Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével az alperesi határozatot megsemmisítette és az alperest új eljárásra kötelezte.

[10] Indokolása [59] bekezdésében rögzítette, hogy a perben a közigazgatási szabályszegés ténye nem volt vitatott, az alperes a valósággal egyezően állapította meg, hogy a felperes két fő esetében és személyenként 1–1 hónap időtartamra vonatkozóan folytatott bejelentés nélküli felnőttképzési tevékenységet.

[11] A szankció alkalmazás jogszerűsége vizsgálata körében leszögezte, hogy a perbeli közigazgatási szabályszegés jogkövetkezményeként az Fktv. 20. § (3) bekezdés b) pontjának bb) alpontja mint ágazati jogszabály közigazgatási bírság kiszabását írja elő. A közigazgatási szankciókat illetően azonban a központi jogszabály a Szankció tv., az annak tárgyi hatályát meghatározó 1. § (2) bekezdéséből következően a Szankció tv. rendelkezéseitől való eltérés lehetőségét minden esetben vizsgálni szükséges. A Szankció tv. 6. § (2) bekezdése szerint figyelmeztetés szankciót alkalmazhat a hatóság akkor is, ha törvény vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendelet közigazgatási bírság kiszabását írja elő. Érvelése szerint a Szankció tv. rendelkezéseinek a közigazgatási szankció kiválasztása során akkor is érvényesülniük kell, ha az ágazati jogszabály bírság kiszabását nevesíti, figyelemmel a Szankció tv. 6. § (1) és (5) bekezdésében, 9. § (2) bekezdésében foglaltak együttes értelmezésére. Ugyanis az Fktv. mint ágazati törvény a figyelmeztetés mint közigazgatási szankció kizárásáról nem rendelkezik, az alperesnek a felperes által megvalósított közigazgatási szabályszegésre tekintettel az ügyben a figyelmeztetés, mint lehetséges közigazgatási szankció alkalmazását részletesen vizsgálnia kellett volna. Amely értelmezést erősíti a Szankció tv. 6. §-ához fűzött miniszteri indokolás is.

[12] Indokolása [68] bekezdésben kifejtette, hogy a magasabb mértékű bírságtétellel fenyegetett jogszabálysértés, illetve fordulat alapvetően eltérő tényállású ügyre, így a Vhr. 31. § b) pontjának első fordulata vonatkozásában nem értelmezhető, az a felhívott, és megvalósult közigazgatási szabályszegés alapeseteként értelmezhető. A Vhr. 31. § b) pontjának második fordulata feleltethető meg a magasabb mértékű bírságtétellel fenyegetett jogszabálysértés fordulatnak. Következésképpen a Szankció tv. 6. § (3) bekezdése szerinti mérlegelés elvégzése nem kizárt. Másrészt az alperesnek a közigazgatási szabályszegés „csekély súlyára”, valamint a „figyelmeztetéstől kellő visszatartó hatás” vizsgálata körében tett jogkövetkeztetéseit hiányosnak és okszerűtlennek minősítette. Mivel a közigazgatási szankció kiválasztásával összefüggő kereseti kérelem alapos volt, a másodlagos kereseti kérelem vizsgálatát mellőzte.

[13] Az új eljárásra adott iránymutatása szerint az alperes köteles a feltárt és megállapított közigazgatási szabályszegés körében a közigazgatási szankció kiválasztásához és alkalmazásához kapcsolódó jogalkalmazást a Szankció tv. 6. § (3) bekezdés második fordulata szerint is teljeskörűen elvégezni. Köteles részletesen számot adni az ellenőrzés során feltárt közigazgatási szabályszegés súlyára, valamint a visszatartó hatás körülményeire vonatkozóan, azzal, hogy az új eljárás keretein belül a felperes vonatkozásában feltárt és megállapított közigazgatási szabályszegés körét nem bővítheti, a feltárt közigazgatási szabályszegések körétől nem térhet el. A felperes vonatkozásában időközben esetlegesen feltárt további közigazgatási szabályszegések önálló hatósági eljárás tárgyát és részét képező kérdéseknek minősülnek.

[14] Az alperes a felülvizsgálati kérelmében az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezését, az eljárt bíróság új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte.

[15] Álláspontja szerint az elsőfokú bíróság a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 342. § (1) bekezdését, a kereseti kérelemhez kötöttség elvét megsértve, túlterjeszkedett a kereseten, amely az ügy érdemére kiható, lényeges eljárási szabálysértés. Hangsúlyozta, hogy a felperes a keresetlevelében a felülvizsgálni kért határozattal összefüggésben kizárólag a Szankció tv. 6. § (2)–(3) bekezdéseire és a 9. § (2) bekezdésére hivatkozott, a Szankció tv.-nek az elsőfokú ítéletben felhívott 1. § (1)–(2) bekezdéseit, a 6. § (1), (4)–(5) bekezdéseit és a 9. § (1) és (3) bekezdéseit a keresetlevelében nem jelölte meg. Mindezek alapján az elsőfokú bíróság a keresetlevélben nem szereplő jogszabályhelyekre, az azokból levonható jogkövetkeztetésekre alapítottan hozta meg döntését annak ellenére, hogy a felperes nem élt a kereset kiterjesztés közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 43. § (1) bekezdésében biztosított lehetőségével.

[16] Leszögezte, hogy az elsőfokú ítélet iratellenesen rögzítette az ítélete [59] pontjában, hogy a felperes két fő tekintetében valósította meg a közigazgatási szabályszegést. Ezzel szemben a jegyzőkönyv mellékletét képező bizonyítékok (jelenléti ív és haladási napló) alapján nem pusztán 2 fő, hanem további természetes személyek (8 és 15 fő között ingadozóan) vonatkozásában is bizonyította, hogy részt vettek a felperes által szervezett képzésen. Sérelmezte, hogy az elsőfokú bíróság új eljárásra adott iránymutatása következtében kizárólag 2 fő vonatkozásában válik megállapíthatóvá a jogsértés.

[17] Az elsőfokú ítélet [68] bekezdésében kifejtett jogértelmezéssel szemben előadta, hogy az Fktv. 20. § (3) bekezdés b) pont bb) alpontja alapján a Vhr. 31. § b) pontjának első fordulata nem a közigazgatási szabályszegés alapesetének, hanem – összevetve Fktv. 20. § (3) bekezdés a) pontja alapján a Vhr. 31. § a) pontjával – a megvalósítás speciális módjára tekintettel kiemelt súlyú közigazgatási szabályszegésnek, lényegében minősített esetének minősül. Kiemelt súlyú közigazgatási szabályszegés esetén akár kis számú képzésben résztvevő esetén is köteles volt bírság szankciót alkalmazni.

[18] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását kérte, tekintettel arra, hogy az eljárásjogi és anyagi jogi szempontból sem jogszabálysértő.

[19] A felülvizsgálati kérelem nem alapos.

[20] A Kúria a Kp. 115. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó Kp. 108. § (1) bekezdésében foglaltakból következően a jogerős ítéletet a felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati ellenkérelem keretei között vizsgálta felül.

[21] A Kp. 120. § (5) bekezdésére figyelemmel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt.

[22] Az elsőfokú bíróság az ügy érdemére kiható, lényeges eljárási rendelkezést nem sértett, a jogértelmezéshez helyesen hívta segítségül a Szankció tv. perbeli jogkérdéssel összefüggő rendelkezéseit, az azokból abból levont jogkövetkeztetése – a következők szerinti pontosítással – helytálló.

[23] A Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint a pert keresetlevéllel kell megindítani, amely tartalmazza a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával.

[24] A felperes a keresetlevelében - érvei részletes kifejtésével - hivatkozott a Szankció tv. 6. § (2), (3) bekezdéseiben és a 9. § (2) bekezdésben foglaltak megsértésére. Az elsőfokú bíróság a jogértelmezéshez segítségül hívta a Szankció tv. keresetlevélben nem hivatkozott rendelkezéseit, azonban mindez nem jelent a kereseten való túlterjeszkedést, mivel az elsőfokú bíróság nem állapított meg az ítéletében olyan jogszabálysértést, amelyre a felperes a keresetében nem hivatkozott. A Kúria a Kfv.35.354/2016/3. számú határozatában kimondta, hogy a bíróság a megállapított jogsértéssel kapcsolatban további - a keresetlevélben nem említett - jogszabályhelyet is megjelölhet. Ez nem jelent a kereseten való túlterjeszkedést. Mivel az elsőfokú bíróság által felhívott jogszabályi rendelkezések a keresetlevélben megjelölt jogsérelem irányán nem változtattak, annak körén belül maradtak, ezért az elsőfokú bíróság nem sértette meg a kereseti kérelemhez kötöttség elvét.

[25] A közigazgatási jogi szankciók alkalmazása szigorúan joghoz kötött, erős garanciákkal körülvett tevékenység. A közigazgatási szankció alkalmazása során elsőként azt kell meghatározni, hogy az adott közigazgatási szabályszegés jogkövetkezményeként milyen szankció szabható ki. Ez egy összetett, többlépcsős mérlegelést igénylő feladat. Mindez abból adódik, hogy közigazgatási hatósági eljárásokra más-más eljárásrend vonatkozik attól is függően, hogy az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági eljárásról vagy az Ákr. hatálya alól kivett eljárásról van-e szó, továbbá, hogy az ágazati jogszabály ad-e rendelkezést ezzel összefüggésben.

[26] A Szankció tv. 1. § (1) bekezdésének értelmében a törvény hatálya az Ákr. hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági eljárás során megállapított jogszabálysértések esetén a közigazgatási hatósági ügyben érdemi döntéssel kiszabható jogkövetkezményekre terjed ki. A Szankció tv. 1. § (2) bekezdése azt is kimondja, hogy a szabályaitól törvény akkor rendelkezhet eltérően, ha ezt e törvény, vagyis a Szankció tv. megengedi.

[27] Az Ákr. hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó speciális – ágazati – szabályok is tartalmaznak az eljárások során megállapított jogsértések miatt kiszabható jogkövetkezmények alkalmazásának szabályait.

[28] A Szankció tv. 1. § (1) bekezdéséből következően az ágazati jogszabályok szankció alkalmazásra vonatkozó rendelkezéseit a Szankció tv. rendelkezéseivel együttesen kell értelmezni. Ez a perbeli ügyben három jogszabály, a Szankció tv., az Fktv., valamint a Vhr. együttes értelmezését jelenti.

[29] Az ágazati törvény szerint a felnőttképzési tevékenység ellenőrzése során feltárt jogsértés kétféle lehet: az egyik az Fktv. 20. § (3) bekezdés a) pontja szerinti jogsértés, nevezetesen, ha a felnőttképző a felnőttképzési tevékenységet nem a jogszabálynak megfelelően végzi; a másik az Fktv. 20. § (3) bekezdés b) pontja szerinti, ha a bejelentés, illetve engedély nélkül végez felnőttképzési tevékenységet.

[30] A bejelentés nélkül végzett felnőttképzési tevékenységnek két konjunktív alkalmazandó jogkövetkezménye van: az egyik a felnőttképzési tevékenység végzésének a megtiltása [Fktv. 20. § (3) bekezdés b) pont ba) alpont], a másik a Kormány rendeletében meghatározott mértékű közigazgatási bírság kiszabása [Fktv. 20. § (3) bekezdés b) pont bb) alpont].

[31] A Vhr. 31. § b) pontja értelmében a 20. § (3) bekezdés b) pont bb) alpontja szerinti bírság mértéke – az első fordulat szerint – a kötelező legkisebb munkabér egyhavi összegének tízszeresétől hússzorosáig terjedhet – a második fordulat szerint –, ha a bejelentés, illetve engedély nélkül folytatott képzés időtartama meghaladja a három hónapot vagy a képzésben részt vevők száma a száz főt, a kötelező legkisebb munkabér egyhavi összegének huszonötszöröse.

[32] Mindez jelen jogkérdésre vetítve azt jelenti, hogy a perbeli jogsértés miatti közigazgatási szankció kiszabása során a Szankció tv. rendelkezéseire kell elsődlegesen figyelemmel lenni, mivel az attól való eltérésre csak akkor kerülhet sor, ha azt a Szankció tv. megengedi.

[33] A Szankció tv. 6. § (2) bekezdése kimondja, hogy figyelmeztetés szankciót alkalmazhat a hatóság, ha törvény vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendelet közigazgatási bírság kiszabását írja elő. A perbeli jogsértésre az Fktv. 20. § (3) bekezdés b) pont bb) alpontja kötelezően bírság kiszabását írja elő. A Szankció tv. 6. § (2) bekezdése azonban akkor is lehetőséget biztosít figyelmeztetés szankció alkalmazására, ha az ágazati törvény bírság kiszabását írja elő. A Szankció tv. 6. § (5) bekezdése szerint törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet meghatározott ügyek vonatkozásában a figyelmeztetés alkalmazásának kizárásáról rendelkezhet, ha az adott ügyben csekély súlyú szabályszegés nem merülhet fel. Az Fktv. a figyelmeztetés alkalmazásának kizárásáról nem rendelkezik.

[34] A figyelmeztetés azonban a Szankció tv. 6. § (3) bekezdésében meghatározott vagylagos esetben alkalmazható, nevezetesen, ha közigazgatási szabályszegés elkövetése miatt más szankció nem alkalmazható, vagy ha a közigazgatási szabályszegés az elkövetés körülményeire tekintettel csekély súlyú és a figyelmeztetéstől kellő visszatartó hatás várható.

[35] A perbeli ügyben a második vagylagos fordulat alkalmazása merül fel, amely két konjunktív feltételt határoz meg a figyelmeztetés alkalmazhatóságához, az egyik, ha a közigazgatási szabályszegés az elkövetés körülményeire tekintettel csekély súlyú, a másik, hogy a figyelmeztetéstől kellő visszatartó hatás várható.

[36] Annak megítélése, hogy a közigazgatási szabályszegés csekély súlyúnak minősül-e alapos mérlegelés alapján dönthető el.

[37] A Szankció tv. 6. § (5) bekezdése szerint törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet meghatározott ügyek vonatkozásában a figyelmeztetés alkalmazásának kizárásáról rendelkezhet, ha az adott ügyben csekély súlyú szabályszegés nem merülhet fel.

[38] A Vhr. 30. § (1) bekezdése alapján a felnőttképző jogszabálysértő tevékenysége súlyosabban minősül,

a) ha nem tesz eleget az Fktv. 17. §-ában meghatározott tájékoztatási kötelezettségeinek, illetve hirdetései és tájékoztatói nem felelnek meg az Fktv. 17/A. §-ában foglaltaknak,

b) ha az engedélyhez kötött felnőttképzési tevékenység esetén

ba) nem rendelkezik képzési programmal, vagy felnőttképzési tevékenységét nem a képzési programnak megfelelően folytatja,

bb) nem köt felnőttképzési szerződést, vagy annak feltételei, tartalma nem felel meg a jogszabályban és a képzési programban foglaltaknak,

bc) a képzés befejezését követően és a képzés díjának teljes körű megfizetése ellenére hatvan napot meghaladó késedelemmel adja ki a képzés elvégzését igazoló tanúsítványt,

[39] A kiemelt rendelkezés meghatározza, hogy melyik jogsértés minősül súlyosabbnak, ebben a felsorolásban nem szerepel a felperes terhére megállapított jogsértés. Azonban ebből automatikusan nem következik, hogy amelyik jogsértés nem szerepel a felsorolásban az automatikusan csekély súlyúnak minősül. A Vhr. 31. § b) pont második mondatában szereplő jogsértés – ha a bejelentés, illetve engedély nélkül folytatott képzés időtartama meghaladja a három hónapot vagy a képzésben részt vevők száma a száz főt – kiemelt súlyúnak minősül, a perbeli jogsértés nem ilyen.

[40] A fentiek alapján elmondható, hogy a perbeli jogsértés a kiemelt jogszabályok értelmében nem minősül súlyosabbnak és nem kiemelt súlyú, azonban ebből még nem következik automatikusan, hogy csekély súlyú lenne. Az eset körülményeire tekintettel az alperesnek kell azt mérlegelnie, hogy a jogsértés csekély súlyú-e, továbbá, hogy a figyelmeztetéstől kellő visszatartó hatás várható-e. Ezt követően kerül abba a helyzetbe az alperes, hogy döntsön abban a kérdésben, hogy a felperessel szemben - a fokozatosság elvére is figyelemmel - figyelmeztetés vagy bírság szankció alkalmazásának van-e helye. Ha e mérlegelés eredményeként arra jut, hogy bírság kiszabásának van helye, a bírság összegét az eset összes körülményeire tekintettel mérlegeléssel kell meghatározni. A Kúria hangsúlyozza, hogy a közigazgatási határozat a hatóság által megállapított tényálláson alapulhat, így az, hogy hány főt érintően került megállapításra a közigazgatási szabályszegés – e tény vitatása hiányában – úgy kell figyelembe venni az új eljárás során, ahogyan azt a bíróság által felülvizsgált alperesi határozat tartalmazza.

[41] A fentiekre tekintettel a Kúria a jogerős ítéletet a Kp. 121. § (2) bekezdése alapján hatályában fenntartotta.