2025. évi V. törvény indokolás

A Magyarország Alaptörvényének tizenötödik módosításáról szóló javaslathoz (a továbbiakban: alaptörvény-módosítás) kapcsolódóan – figyelemmel arra, hogy az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezései része 4. pontja szerint a Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni – szükséges az alkotmányozó akaratának megfelelő törvénymódosítások végrehajtása is.

Erre tekintettel a törvényjavaslat célja az, hogy az Alaptörvény tizenötödik módosításához kapcsolódó törvénymódosításokat elvégezze.

Ez az indokolás a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 18. § (6) bekezdése, valamint a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 5/2019. (III. 13.) IM rendelet 20. § (2) bekezdés a) pontja alapján a Magyar Közlöny mellékleteként megjelenő Indokolások Tárában közzétételre kerül.

Az Alaptörvény tizenötödik módosítása arról is rendelkezik, hogy az Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdésében a „fogyatékkal élő” fordulatot a „fogyatékossággal élő” megfogalmazás váltsa fel. A „fogyatékossággal élő” kifejezés azért előnyösebb, mert világosan elkülöníti a személyt az általa tapasztalt élethelyzettől, ezzel hangsúlyozva, hogy a fogyatékosság csak egy aspektusa az egyén életének, nem pedig annak meghatározó jellemzője; így az emberközpontú megközelítés elősegíti a méltóság és az identitás komplexebb értelmezését, miközben összhangban áll a nemzetközi ajánlásokkal és a befogadó társadalmi normákkal.

Az alaptörvény-módosításra szükséges a jogalkotónak is reflektálnia azáltal, hogy a szemléletváltást az egyes ágazati normákban is átvezeti.

Az Alaptörvény L) cikkével összhangban szükséges az e törvényhelyekben szereplő fogalmak technikai pontosítása.

Az alapvető jogok biztosának az Alaptörvény 30. cikkében meghatározott kiemelkedő fontosságú alapjogvédelmi tevékenységére tekintettel szükséges annak biztosítása, hogy a biztos az e tevékenységét elláthassa mindaddig, amíg a köztársasági elnök javaslatára az új biztost az Országgyűlés meg nem választja. Mindezzel biztosítható, hogy a biztos az alapvető jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat továbbra is kivizsgálhassa vagy kivizsgáltathassa, orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezhessen, tevékenységét e függő állapot ne akadályozhassa.

Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 16. § (1a) bekezdésének fentiekben ismertetett módosítása mellett a 15. § pontosítása is szükséges a teljes körű koherencia megteremtése érdekében.

A javaslat egyértelművé teszi, hogy összehangolt védelmi tevékenység elrendelésének nem akadálya, ha egyidejűleg különleges jogrend is fennáll.

Az Alaptörvény tizenötödik módosítása az Alaptörvény 53. cikk (1) bekezdés b) pontjának megállapításával veszélyhelyzetben szűkítette a Kormány rendeletalkotási hatáskörét. Az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően a Kormány kizárólag az Országgyűlés által, meghatározott időre adott felhatalmazás szerint alkothat törvényi rendelkezéstől eltérő vagy törvény alkalmazását felfüggesztő rendeletet. Az Alaptörvény értelmében ezen országgyűlési felhatalmazás tehát egyrészről a rendeletalkotás időbeli terjedelmére vonatkozó határozott időtartamot, másrészről azon szabályozási tárgyköröket határozza meg, amelyekre nézve a Kormány egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet.

Az Alaptörvény módosítása alapján a jövőben az Országgyűlés által felhatalmazás adható mind a veszélyhelyzet meghosszabbítására, mind pedig veszélyhelyzetben az egyes törvények alkalmazásának felfüggesztésére, törvényi rendelkezésektől eltérésre. Az Országgyűlés e kérdésekben a felhatalmazásokról egyidejűleg vagy külön-külön is dönthet, így külön-külön is meghatározhatja a felhatalmazások időtartamát. Indokolt ezért mindkét felhatalmazás esetén a javasolható időtartamot 6 hónapban meghatározni.

A javaslat az Alaptörvény módosításának végrehajtására megállapítja azon garanciális jellegű, sarkalatos törvényi kereteket, amelyben az Országgyűlés a felhatalmazását megadhatja a Kormány részére a törvényektől történő eltérés, azok felfüggesztése tárgykörében.

Az Országgyűlés törvények alkalmazásának felfüggesztésére, illetve törvényi rendelkezésektől eltérésre a veszélyhelyzetet kiváltó esemény megelőzésével, kezelésével, felszámolásával, továbbá káros hatásainak megelőzésével, illetve elhárításával közvetlenül összefüggően, a védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Vbö.) 80. § (2) bekezdése szerinti tárgykörökben, illetve általános jelleggel adhat felhatalmazást a Kormány részére. Az Országgyűlés ennek megfelelően minden esetben mérlegelheti, hogy a konkrét helyzetben mely törvényi szabályozástól eltérés lehet indokolt a veszélyhelyzetet kiváltó körülményre nézve, és a Kormánynak kizárólagosan erre tekintettel adja meg a rendeletalkotásra a lehetőséget. Ez a jogbiztonságot előmozdítva korlátok közé szorítja a jogrendszer koherenciájának esetlegesen kialakuló töredezettségét, amely a törvénytől eltérő alkalmazási szabályok bevezetésének szükségszerű sajátossága, mivel ilyenkor az adott életviszonyra vonatkozó szabályok – időlegesen – különböző jogszabályokban találhatóak meg.

A Vbö. 80. § (2) bekezdése szerinti tárgykörök nem pusztán a különleges jogrendben megalkotható törvényi rendelkezésektől eltérő vagy azokat felfüggesztő rendeleti szabályok tekintetében rögzítik a lehetséges beavatkozási tárgyköröket, hanem a Vbö. – hatályos, és változatlanul hagyott – 80. § (1) bekezdésével összhangban a bevezethető rendkívüli intézkedések tekintetében is. A javaslat szerinti módosítások eredményeként ezen szabályrendszer megerősítésre kerül, illetve a javaslat megteremti a Vbö. 80. § (2) bekezdésének az új 80. § (2a) bekezdéssel való összhangját.

A Vbö. így kialakult szabályrendszere alapján a hadiállapot és szükségállapot idején továbbra is felhatalmazás nélkül lehetséges törvényi rendelkezésektől eltérő vagy azokat felfüggesztő rendeleti szabályokat alkotni, míg veszélyhelyzet esetén ehhez az Országgyűlésnek az érinthető tárgyköröket is tartalmazó felhatalmazására is szükség van. A bevezethető rendkívüli intézkedéseknek valamennyi különleges jogrend idején, így veszélyhelyzet esetén is igazodnia kell a Vbö. 80. § (2) bekezdése szerinti tárgykörökhöz, ugyanakkor országgyűlési felhatalmazás ezek bevezetéséhez nem szükséges, kivéve természetesen, ha veszélyhelyzet idején ez egyúttal valamely törvényi rendelkezéstől eltéréssel vagy annak felfüggesztésével járna.

Veszélyhelyzet ideje alatt tehát a Kormány által rendeletben bevezethető rendkívüli intézkedések a sarkalatos törvényi keretek szerint a személyes szabadsággal és az életkörülményekkel, a gazdaság- és ellátásbiztonsággal, a közösségeket érintő biztonsági célú korlátozásokkal és a lakosság tájékoztatásával, az állami és önkormányzati működéssel, a törvényes rend, a közrend és a közbiztonság megóvásával vagy helyreállításával, az országvédelemmel és országmozgósítással összefüggően, továbbá a veszélyhelyzetet kiváltó esemény megelőzésével, kezelésével, felszámolásával, továbbá káros hatásainak megelőzésével, illetve elhárításával közvetlenül összefüggő tárgykörben lehetségesek. A Kormánynak ezen túlmenően nem lehetséges rendkívüli intézkedést bevezetnie, és törvényektől eltérés esetén a további rendelkezésekhez az Országgyűlés külön felhatalmazása válik szükségessé.

A javaslat a jogbiztonság erősítése érdekében valamennyi különleges jogrendre általánosan érvényes jogalkotási garanciákat is megállapít a törvények és más jogszabályok hatályára nézve. E garanciák részben alkotmányossági, részben a jogrendszer egységét szem előtt tartó gyakorlati szempontokból fakadnak. A Kormány rendelete közvetlenül nem befolyásolhatja a hatályos törvényi joganyag terjedelmét, csupán azok alkalmazását. A Kormány számára ennek megfelelően nem lehetséges törvény, törvényi rendelkezés hatályba léptető vagy hatályon kívül helyező rendelkezésétől eltérni, valamint a Kormány törvény, törvényi rendelkezés hatályát nem függesztheti fel, mivel egy ilyen beavatkozás valójában a törvény tulajdonképpeni módosítását jelentené. Ilyen esetekben – az Alaptörvénnyel összhangban – a hatályos törvényi rendelkezéstől eltérő vagy azt felfüggesztő alkalmazási szabályt kell alkotni, amelyhez veszélyhelyzet idején természetszerűleg az Országgyűlés külön felhatalmazása szükséges.

A jogbiztonság követelményéből fakad emellett, hogy a hatályát vesztett jogszabály, jogszabályi rendelkezés (legyen az akár törvény vagy rendelet) hatályban tartását, ismételt hatályba lépését a Kormány rendeletben nem rendelheti el. A normavilágosság és a kiszámítható szabályozás megköveteli, hogy valamely szabályozási tartalom fenntartása a hatályvesztését követően kizárólag az érintett rendelkezések ismételt megalkotásával legyen megvalósítható. Ezen szabály biztosítékot jelent, hogy az Országgyűlés általi felhatalmazásban adott időbeli és tárgybeli rendeletalkotási kereteken ne lehessen túllépni, és mindig világosan, átláthatóan kitűnjön a szabályozásból, hogy annak mely közjogi keretek (így különösen időbeli keretek) között kell és lehet érvényesülnie.

A javaslat gyakorlati tapasztalatok alapján a 180 napos időhatározást 6 hónapra módosítja, tekintettel arra, hogy a határidő számítása így egyszerűbben megvalósítható, közérthetőbben követhető. E szabály lesz érvényes mindkét típusú felhatalmazás esetén.

A javaslat a hatálybalépést az Alaptörvény tizenötödik módosításához igazodva állapítja meg.

A javaslat a sarkalatossági záradék megállapítását tartalmazza.