KÜ BH 2025/51

[1] A felperes kínai állampolgár a 2023. április 15. napjáig érvényes tartózkodási engedély birtokában, 2023. február 16-án munkavállalási célú tartózkodási engedély meghosszabbítása iránt kérelmet terjesztett elő. Az elsőfokú idegenrendészeti hatóság a 2023. június 2-án kelt, 106-1-15983/7/2023-T. számú határozatával – az Alkotmányvédelmi Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) 2023. május 17-én kelt, AH/9871-3/2023-2. számú véleményében foglaltakra figyelemmel – a felperes kérelmét elutasította, egyben az Európai Unió tagállamainak területéről a Kínai Népköztársaság területére kiutasította.

[2] A fellebbezés folytán eljárt alperes a 2023. december 8-án meghozott, 106-T-44660/2023. számú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Határozata indokolásában a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (a továbbiakban: Harmtv.) 13. § (1) bekezdés h) pontjára, 18. § (1) bekezdés a) pontjára és a Harmtv. végrehajtásáról szóló 114/2007. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 50. §-ára, továbbá a Kúria Kfv.37.159/2017/8., Kfv.VI.37.640/2018/9., Kfv.II.37.542/2019/10., Kfv.III.37.537/2020/5., Kfv.II.37.761/2021/9. és Kfv.VI.37.416/2022/10. számú határozataira hivatkozott. Kiemelte, hogy a döntése meghozatalánál hangsúlyosan értékelte a különleges szakértelemmel rendelkező Hivatal – 2023. november 15-i, AH/83681-2/2023-2. számú irata szerint fenntartott – véleményét, miszerint a felperes tartózkodása Magyarország nemzetbiztonságát veszélyezteti. A másodfokú eljárás során nem merült fel olyan adat, amely a Hivatal álláspontját megkérdőjelezte volna. Kifejtette, hogy a fellebbezésben előadottal szemben, a felperesre nem vonatkozik az Európai Unió Tanácsa 2003. november 25-i, a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló 2003/109/EK irányelv (a továbbiakban: 2003/109/EK irányelv), mert annak részleges átültetése a Harmtv.-be az EK letelepedési engedély létrehozásával megtörtént és a felperes nem ilyen engedéllyel rendelkezett. Nem volt irányadó esetében az Európai Parlament és a Tanács, 2008. december 16-i, a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló 2008/115/EK irányelv (a továbbiakban: 2008/115/EK irányelv) sem, mert a 2. cikk (1) bekezdése alapján a személyi hatálya a felperesre nem terjed ki.

[3] A felperes az alperes határozata ellen közigazgatási pert indított, a keresetében az alperes határozatának – az elsőfokú hatóság határozatára kiterjedő – megsemmisítését és az elsőfokú hatóság új eljárás lefolytatására kötelezését kérte. Kifejtette, hogy az alperes a döntését a Hivatal véleményére alapította, de a határozat indokolásából nem állapítható meg, hogy Magyarországon tartózkodása valódi, súlyos és közvetlen nemzetbiztonsági veszélyt, vagy csak veszélyt jelent-e. A tartózkodási engedély kérelmek esetén a Vhr. 50. § (1) - (2) bekezdése alapján a Hivatalnak csak véleményező jogköre van, ezért az alperesnek az abban foglaltakat értékelnie kellett volna. A döntés meghozatalát megelőzően mérlegelnie kellett volna a nemzetbiztonságot sértő cselekmény súlyosságát vagy típusát, a magyarországi tartózkodása időtartamát, továbbá vizsgálnia kellett volna a személyes, családi, anyagi, lakhatási körülményeit is. Az alperes határozata az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 62. §-át, 81. § (1) bekezdését és a Harmtv. 87/M. §-át sérti, mert az alperes a tényállást nem tárta fel teljes körűen, és az indokolásból a mérlegelés szempontjai, okszerűsége sem derül ki. Hivatkozott az Európai Unió Tanácsa 2003. szeptember 22-i, a családegyesítési jogról szóló 2003/86/EK irányelv (a továbbiakban: 2003/86/EK irányelv), a 2003/109/EK irányelv és a 2008/115/EK irányelv több rendelkezésére, továbbá a Kúria Kfv.III.38.101/2017/13., Kfv.II.37.293/2020/5. és Kfv.37.416/2022/10. számú határozataira. Indítványozta a Hivatal II. rendű alperesként történő perbeállítását, és arra való kötelezését, hogy a véleménye kialakításával összefüggő iratokat teljes terjedelemben csatolja be.

[4] Az alperes védiratában – a határozatában foglalt indokokat fenntartva – a felperes keresetének elutasítását kérte.

[5] Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével az alperes határozatát – az elsőfokú határozatra kiterjedően – megsemmisítette és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte. Indokolásában a Harmtv. 13. § (1) bekezdés h) pontját, 18. § (1) bekezdés a) pontját, 87/M. § (1) bekezdését, a Vhr. 50. § (1) bekezdését, a Kúria Kfv.VI.37.640/2018/9., Kfv.II.37.983/2020/10., Kfv.II.37.675/2020/14., Kfv.II.37.611/2021/16., és Kfv.VI.37.716/2022/11. számú határozatait felhívva, kifejtette, hogy amennyiben a hatóság minősített adatokra figyelemmel kialakított véleményre alapozza a döntését, a határozat a minősített adatokat nem tartalmazhatja. Ennek hiánya nem jelenti a Harmtv. 87/M. § (1) bekezdésen alapuló indokolási kötelezettség, az Ákr. 62. §-ába foglalt tényállás feltárási kötelezettség megsértését, és nem ellentétes az Ákr. 2. § szerinti jogszerűség alapelvével. Ilyen esetben a bíróság a felperes hatékony jogvédelme érdekében betekint a minősített adatokat tartalmazó ügyiratba, és ellenőrzi, hogy az abban foglalt adatok elegendő indokául szolgálnak-e az idegenrendészeti hatóság intézkedésének. Az elsőfokú bíróság a Hivatal véleménye alapját képező minősített iratokba történő betekintést követően arra a következtetésre jutott, hogy a minősített adatok nem alapozzák meg a nemzetbiztonsági veszély fennálltát. A megismételt eljárásra a tényállás teljes körű feltárása mellett annak vizsgálatát írta elő, hogy a felperes teljesíti-e a tartózkodási engedély meghosszabbításának feltételeit, előírta továbbá, hogy változatlan tényállás és azonos minősített adatokat tartalmazó iratok alapján a szakhatóság nem állapíthatja meg a felperes vonatkozásában a nemzetbiztonság veszélyeztetésének fennállását.

[6] Az alperes a jogerős ítélet ellen előterjesztett felülvizsgálati kérelmében az ítélet hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróság új eljárás lefolytatására kötelezését kérte. Állította, hogy a jogerős ítélet a Harmtv. 13. § (1) bekezdés h) pontját, 18. § (1) bekezdés a) pontját, a Vhr. 50. § (1) bekezdését, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 19. § (4) bekezdését és 25. § (2) bekezdését sérti. Az elsőfokú bíróság az ügy érdemére is kiható eljárási szabálysértést követett el, amikor a felperes indítványa ellenére mellőzte a Hivatal, mint szakértelemmel bíró szerv II. rendű alperesként történő perbeállítását, annak ellenére, hogy a döntését lényegében a Hivatal véleményére alapította, a felperes pedig a megállapítás alapjául szolgáló iratokba nem tekinthetett be. A felperes a keresetében kifejezetten indítványozta a Hivatal II. rendű alperesként történő perbeállítását és a vélemény alapjául szolgáló iratok teljes terjedelemben történő becsatolását. A perbeállítás mellőzése ellentétes a Kúria Kfv.VI.37.706/2022/9. számú határozatával, amelyben a Vhr. 50. § (1) bekezdése alapján véleményt adó Országos Rendőr-főkapitányság (a továbbiakban: ORFK) esetén azt állapította meg, hogy a perbeállítása nem mellőzhető, ha az alperes határozata az ORFK szakkérdésben adott véleményén alapul és a felperes a szakkérdésben adott vélemény tartalmát vitatja. Kifejtette, hogy a tartózkodási engedély kiállítása, meghosszabbítása vagy visszavonása tárgyú ügyekben a peres felek perbe állítást indítványozó nyilatkozata alapján a bíróságok gyakorlata az, hogy a Hivatal perbeállításáról rendelkeznek, e körben hivatkozott több elsőfokú közigazgatási perre is.

[7] A felperes a felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályban tartását kérte, arra hivatkozással, hogy a jogerős ítélet nem szenved olyan anyagi vagy eljárásjogi hibában, amely az ügy érdemére kiható jogszabálysértést eredményezne, vagy eltérne a Kúria által kialakított joggyakorlattól. A Hivatal az ügyben nem szakhatóságként járt el, a kötőerővel nem bíró véleményt az alperes határozatának rendelkező része sem tartalmazta. Az elsőfokú bíróság mérlegelési jogkörben döntött arról, hogy az indítványa ellenére a Hivatalt nem állítja perbe, e döntése megfelel a bírói gyakorlatnak és az ítélet [14] bekezdésében a perbeállítás mellőzését is megindokolta. A rövidebb tartamú tartózkodási engedélyek esetén a más hatóság által készített véleményt az idegenrendészeti hatóság a döntése során figyelembe veszi, de az részére kötelező erővel nem bír, ezért az elsőfokú bíróság a véleményező szerv perbeállításának indokoltságát mérlegelhette. Nem merült fel a jogerős ítélettel összefüggésben az ügy érdemére kiható eljárási hiba, az alperes valójában a jogerős ítélet felülmérlegelését kéri, amely tiltott. Az alperes felülvizsgálati kérelme a Kp. 117. § (3) bekezdésébe ütközik, mert az alperes a perben (a védiratban és a tárgyaláson) nem kérte a Hivatal perbeállítását, nem csatlakozott a felperes indítványához, sőt annak elutasítását kérte. Ezért a felülvizsgálati eljárásban utóbb már nem hivatkozhat arra, hogy az ítélet azért jogszabálysértő, mert a véleményező szerv nem állt perben. Hivatkozott az Alaptörvény 28. cikkére, a Kp. 20. § (6) - (7) bekezdésére, az Alkotmánybíróság 4/2019. (III. 7.) AB számú, továbbá a Kúria Kfv.II.37.110/2023/14. és Kfv.VI.37.416/2022/10. számú határozataira.

[8] Az alperes felülvizsgálati kérelme alapos, a jogerős ítélet érdemi elbírálására az alábbiak miatt nem kerülhet sor.

[9] A Kúria az elsőfokú bíróság jogerős ítéletét a Kp. 115. § (2) bekezdése folytán alkalmazandó 108. § (1) bekezdése alapján a felülvizsgálati kérelem és a felülvizsgálati ellenkérelem keretei között – a megjelölt jogszabálysértések mentén – vizsgálta felül.

[10] Az alperes felülvizsgálati kérelmét arra alapította, hogy az elsőfokú bíróság az ügy érdemére is kiható, lényeges eljárási szabálysértést követett el, amikor a felperes keresetben előterjesztett indítványa ellenére a Hivatalt II. rendű alperesként nem állította perbe. Döntését a Hivatal véleményének hangsúlyos figyelembevételével hozta meg, és a felperes a keresetében vitatta e vélemények alapjául szolgáló adatok megalapozottságát. A perbe állított Hivataltól lehetett volna elvárni, hogy a felperes bizonyítási indítványa kapcsán releváns nyilatkozatot tegyen, és a bizonyítási indítványára érdemi választ adjon. A felperes felülvizsgálati ellenkérelmében előadottakkal szemben az alperes a felülvizsgálati kérelmében nem az elsőfokú bíróság minősített adatokat tartalmazó véleményre vonatkozó mérlegelését vitatta, kérelme nem annak felülmérlegelésére irányult, hanem azt állította, hogy az ügyben az ítélet meghozatalára a Hivatal II. rendű alperesként történő perbevonása nélkül nem kerülhetett volna sor.

[11] A felperes felülvizsgálati érvelésével szemben az alperes felülvizsgálati kérelme a kereseti kérelemhez kötöttségre vonatkozó Kp. 117. § (3) bekezdésében foglaltakat nem sértette, ugyanis az elsőfokú perben a felperes indítványozta a Hivatal II. rendű alperesként történő perbevonását, az alperes pedig a kereset elutasításának indítványozása mellett, a perbeállításra – különösen annak ellenzésére – vonatkozó nyilatkozatot nem tett. A kereset elutasítására vonatkozó (általános) nyilatkozata azonban nem értelmezhető a perbevonásra vonatkozó kérelemmel összefüggő, azt ellenző nyilatkozatként és ilyen tartalmú előadást az alperesi képviselő a perben megtartott tárgyaláson sem tett. Mindezekre figyelemmel a felülvizsgálati kérelem érdemi elbírálásának nem volt akadálya.

[12] A Harmtv. 13. § (1) bekezdés h) pontja értelmében a harmadik országbeli állampolgár száznyolcvan napon belül kilencven napot meghaladó tartózkodása engedélyezésének többek mellett az is feltétele, hogy a kérelmet előterjesztő harmadik országbeli állampolgár ne álljon kiutasítás vagy beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt, illetve beutazása vagy tartózkodása ne veszélyeztesse Magyarország közrendjét, közbiztonságát, nemzetbiztonságát vagy közegészségügyi érdekét. A Harmtv. 18. § (1) bekezdés a) pontja kógens módon írja elő a tartózkodási engedély kiadásának vagy meghosszabbításának megtagadását, illetve a kiadott tartózkodási engedély visszavonását abban az esetben, ha harmadik országbeli állampolgár nem felel meg a Harmtv. 13. § (1) bekezdés a), valamint c)–i) pontjaiban foglalt valamely feltételnek. A fenti rendelkezések alapján, a Harmtv. 13. § (1) bekezdés h) pontjában foglalt feltétel fennállása a tartózkodási engedély meghosszabbításának akadályát képezi.

[13] A Vhr. 50. § (1) bekezdése szerint a regionális igazgatóság a tartózkodási engedély iránti kérelemről a közbiztonság és a nemzetbiztonság védelme érdekében a meghatározott esetekben az Alkotmányvédelmi Hivatal, a Terrorelhárítási Központ és a Rendőrség véleményét kéri. A Hivatal a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvényben meghatározott feladatkörében többek között lefolytatja az idegenrendészeti hatóság megkeresése alapján a külföldi állampolgárok nemzetbiztonsági szempontú ellenőrzését. A jelen tartózkodási engedély meghosszabbítása iránt előterjesztett kérelemre figyelemmel az elsőfokú idegenrendészeti hatóság megkeresésére készített vélemény a letelepedési engedély iránti kérelmekkel összefüggő eljárásban készített állásfoglalással szemben valóban nem minősül a Harmtv. 87/B. § (4) bekezdése és a Vhr. 97. § (1) bekezdése szerinti – az érdemi döntést meghozó idegenrendészeti hatóság számára kötelező – szakhatósági állásfoglalásnak, azonban az alperesnek és az elsőfokú idegenrendészeti hatóságnak az abban foglaltakat szükségképpen figyelembe kellett vennie, hiszen a már idézett Harmtv. 13. § (1) bekezdés h) pontja és 18. § (1) bekezdés a) pontja alapján Magyarország nemzetbiztonságának veszélyeztetése a tartózkodási engedély meghosszabbítását önmagában kizárja, ez esetben a kérelem az egyéb feltételek fennállása esetén sem teljesíthető.

[14] A jelen ügyben alperes a döntését a Hivatal véleményének hangsúlyos figyelembevételével hozta meg. Határozatában kifejtette, hogy a Hivatal rendelkezik különleges szakértelemmel annak megítélésére, hogy a rendelkezésre álló információk alapján a felperes veszélyt jelent-e Magyarország nemzetbiztonságára, az eljárás során pedig nem merült fel olyan adat, amellyel a véleményt adó szerv álláspontja megkérdőjelezhető lett volna. A felperes – vitatva az alperes döntését és a Hivatal véleményének alapjául szolgáló adatokat – a keresetében indítványozta a Hivatal II. rendű alperesként történő perbeállítását, valamint a perbeállítást követően arra való kötelezését, hogy a véleményét érintő okiratokat teljes terjedelmében csatolja be, mely indítványait az elsőfokú perben megtartott tárgyaláson is fenntartotta (9. számú jegyzőkönyv 2. oldal 4. bekezdés).

[15] A Kp. 19. § (4) bekezdése alapján több alperes együtt is perelhető, ha a közigazgatási tevékenységet együtt valósították meg, így különösen, ha az egyik közigazgatási tevékenysége a másiknak a keresetlevélben vitatott közigazgatási tevékenységén alapul, vagy megvalósításukra ugyanabban a megelőző eljárásban került sor. A Kp. e rendelkezése intézményesítette annak lehetőségét, hogy a perben a megelőző eljárásban szakvéleményt adó közigazgatási szerv, különösen, ha annak állásfoglalása az ügyben határozatot hozó közigazgatási szerv érdemi döntését orientálja vagy meghatározza, a perben az alperes pertársaként szerepeljen. Azokban az esetekben, amikor a felperes az alperes érdemi döntésére nézve kötelező szakhatósági állásfoglalás tartalmát vitatja, nem kétséges, hogy a szakhatóság perbeállítása elengedhetetlen. A jelen ügyben a Hivatal nem szakhatóságként járt el ugyan, de a nemzetbiztonsági veszélyeztetés megállapítása a hatáskörébe tartozik és az erre vonatkozó megállapításait az alperes szakértelem hiányában nem bírálhatta felül.

[16] A felperes a keresetében kifejezetten indítványozta a véleményt előterjesztő Hivatal II. rendű alperesként történő perbeállítását, és vitatta a vélemény nemzetbiztonsági veszélyeztetésére vonatkozó megállapítását, illetve az annak alapjául szolgáló adatokat. Ilyen körülmények között a Kp. 25. § (2) bekezdése alapján a Hivatal perbeállításának szükségessége egyértelműen felmerült. Az elsőfokú bíróság a határozatát a minősített adatokat tartalmazó iratokba való betekintést követően hozta meg ugyan, de a Hivatal perbeállítása nélkül a peres feleknek nem volt lehetősége arra, hogy az elsőfokú közigazgatási perben a Hivatal által kialakított véleménnyel összefüggésben közvetlenül a II. rendű alpereshez kérdést intézhessenek, illetve a felperes által indítványozott bizonyítékok beszerzésére a Hivatal II. rendű alperesként a jogi képviselője útján nyilatkozatot tegyen.

[17] A felperes által hivatkozott, az Alkotmánybíróság 4/2019. (III. 7.) AB határozata a területi államigazgatási szervezetrendszert érintő jogszabályi módosítások folytán az önálló környezetvédelmi hatóságok megszüntetése, és azok megyei kormányhivatalokba történő beolvasztása miatt előterjesztett alkotmányossági kifogásokra tekintettel vizsgálta a környezetvédelmi szakhatóságok korábbi jogkörét szembe állítva a hatóság szakkérdésben adott véleményével. A környezetvédelmi ágazati jogszabályok garanciális érvényesülése szempontjából alapvetően nem tartotta visszalépésnek a zöldhatóságok kormányhivatalokba történő beolvasztását. Jelen ügyben azonban azt kellett vizsgálni, hogy az idegenrendészeti hatóság megkeresése alapján eljáró, egy adott szakkérdésben (nemzetbiztonsági veszélyeztetés) szakértelemmel rendelkező hatóság perbeállítása mellőzhető-e abban az esetben, ha a felperes a keresetében ezt indítványozta, bizonyítási indítványt is előterjesztve és vitatva a vélemény megállapítását, valamint az annak alapját képező minősített adatokat. Ilyen esetben az elsőfokú bíróság mérlegelheti ugyan a perbeállítás szükségességét, de figyelemmel kell lennie arra, hogy a mérlegelés eredményeként a tisztességes bírósági eljáráshoz való alapjog ne sérüljön. Az Alkotmánybíróság a 23/2018. (XII. 28.) AB határozatában a tisztességes bírósági eljárás követelményét vizsgálva visszautalt a következetes gyakorlatára, miszerint „a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni” {6/1998. (III. 11.) AB}. Az Alkotmánybíróság a 23/2018. AB határozat a [15] bekezdésben azt is kifejtette, hogy ha az indítványozó közvetve a magánfelek azon alkotmányosan védett alapjogi igényét érvényesíti, hogy jogvitájukat tisztességes eljárás keretében döntse el a bíróság, akkor az indítványa abban az esetben is befogadható, ha annak előterjesztésére egyébként nem lenne jogosult. Ebből az következik, hogy ez a jog oszthatatlan, sérelmére bármelyik fél hivatkozhat abban az esetben is, ha a jogsérelem az ellenérdekelt félnél jelentkezik.

[18] A Kúria jelen ügyben eljáró tanácsa nem lát okot arra, hogy eltérjen az alperes felülvizsgálati kérelmében hivatkozott Kfv.VI.37.706/2022/9. számú határozatban foglaltaktól, amelyben a Kúria rámutatott arra, hogy ha a fél a szakértelemmel rendelkező szerv véleményében foglaltakat kifejezetten vitatja, akkor a kereset e szerv perbeállítása nélkül történő érdemi elbírálása az ügy érdemére is kiható jogszabálysértést eredményez.

[19] A Kúria a jelen ügyben azt állapította meg, hogy a felülvizsgálattal érintett határozat meghozatalánál döntő jelentősége volt a Hivatal által kialakított véleménynek, a közigazgatási cselekményt lényegében alperessel együttesen valósították meg. Amennyiben a támadott közigazgatási tevékenység az eljárásba kötelezően bevonandó más szerv közigazgatási tevékenységén (is) alapul, és ez utóbbit a fél a keresetében vitatja, akkor a közigazgatási tevékenység együttes megvalósítása és így a Kp. 25. § (2) bekezdésének alkalmazása szempontjából közömbös, hogy a közigazgatási tevékenység szakhatósági állásfoglaláson vagy véleményen alapul. Az elsőfokú bíróság a Hivatal perbeállításának mellőzésével lényegében elzárta a szakértelemmel rendelkező hatóságot attól, hogy az ügyben érdemben nyilatkozatot tegyen és a felperes által előterjesztett bizonyítási indítványra reagáljon. Másrészt ezzel a felperest is megfosztotta attól a lehetőségtől, hogy az ügyében hozott határozatot érdemben vitassa. Ezen a körülményen nem változtat az, hogy a felperes az elsőfokú eljárásban pernyertes lett.

[20] Mindezek alapján a Kúria megállapította, hogy az ügy érdemére kiható eljárási szabálysértés miatt az elsőfokú bíróság ítélete érdemi elbírálásra alkalmatlan, ezért azt a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította.

[21] Az új eljárás során az elsőfokú bíróságnak a Kp. 25. § (2) bekezdése alapján a Hivatalt II. rendű alperesként perbe kell állítania és nyilatkoztatni kell a szakkérdésben adott véleményt érintő kereseti hivatkozásokra és lehetőséget kell adni a feleknek arra, hogy az ezzel összefüggő nyilatkozataikat megtehessék. Ezt követően foglalhat állást érdemben az elsőfokú bíróság az ügy irataiba történő betekintést követően az alperes határozatának jogszerűségéről.