KK ÍH 2025/69.

Közigazgatási tevékenység – közúti jelzőtábla kihelyezése – jogszerűségének érdemi vizsgálatához nem elégséges feltétel a közútkezelő perbe állításának indítványozása, ahhoz társulnia kell a közútkezelővel szemben a keresetben előterjesztett konkrét kereseti kérelemnek és a közútkezelő tevékenységére vonatkozó jogsérelmi állításnak is [2017. évi I. törvény (Kp.) 4. § (3) bekezdés c) pont, 18. § (1) bekezdés, 25. § (2) bekezdés].

Az elsőfokú hatóság határozatával a felperest egyrészt az adatrögzítő lapok használatára vonatkozó előírások megsértése miatt figyelmeztetésben részesítette, másrészt a közúti ellenőrzésre (tengelyterhelés mérésére) utasító jelzőtábla figyelmen kívül hagyása és egyéb jogszabálysértés (a vezetési és pihenőidőre vonatkozó adatok hiánya) elkövetése miatt közigazgatási bírság megfizetésére kötelezte. Az I. rendű alperes – mint másodfokú hatóság – határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta.

A felperes keresetet nyújtott be a végleges határozat ellen, amelyben elsődlegesen annak megváltoztatását és a kiszabott pénzbírság mellőzését, illetve mérséklését, másodlagosan a határozat megsemmisítését vagy hatályon kívül helyezését, és a közigazgatási szerv új eljárásra kötelezését kérte. Keresetében a tengelyterhelés mérésére utasító közlekedési jelzőtábla figyelmen kívül hagyása miatt kiszabott pénzbírság tekintetében arra hivatkozott, hogy a mérőhelyre történő kihajtásra utasító jelzőtábla megtévesztő módon volt elhelyezve, mivel az azt jelezte, hogy a méréshez a menetiránnyal ellentétes irányban, azaz bal oldalon kell kihajtania, miközben ez az adott útszakasz forgalmi rendjét és kialakítását figyelembe véve veszélyeztette volna a közlekedési biztonságát.

Az elsőfokú bíróság az ügyben tartott első tárgyaláson arról tájékoztatta a felperest, hogy a közlekedési jelzőtábla általa állított nem megfelelő elhelyezése kapcsán szükséges a közútkezelő II. rendű alperesként történő perbe állítása, majd felhívta, hogy e kérdésben 15 napon belül nyilatkozzon. A felperes beadványában – a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 37. § b) pontjára és 53. § b) pontjára hivatkozva – kérte a közútkezelő II. rendű alperesként történő „perbevonását”. A kérelmét azzal indokolta, hogy a jelzőtábla nem megfelelő kihelyezése miatt a közútkezelő felelőssége is fennállhat, egyben – utalva a Pp. 54. § (2) bekezdés c) pontjára – jelezte, hogy amennyiben a bíróság szükségesnek tartja, a „személyváltozással” összefüggő keresetet is elő fog terjeszteni. Hivatkozott arra is, hogy a perfelvételt lezáró végzés meghozatalára még nem került sor, így a perbevonás engedélyezése iránti kérelmét a Pp. 53. § b) pontja szerinti határidőn belül terjesztette elő.

Az elsőfokú bíróság a közútkezelőt II. rendű alperesként perbe állította. A II. rendű alperes a végzés ellen fellebbezést nyújtott be, amelynek nyomán az elsőfokú bíróság végzésével a perbe állító végzését visszavonta. Ezt követően az elsőfokú bíróság végzésével a közútkezelőt II. rendű alaperesként ismételten perbe állította. A perbeállítás jogalapjaként a Kp. 25. § (2) bekezdésére, a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 34. § (1)–(2) bekezdéseire, valamint az országos közutak kezelésének szabályozásáról szóló 6/1998. (III. 11.) KHVM rendelet 1/A. § (1) bekezdésére hivatkozott. Indokolása szerint, mivel a perbeli tábla kihelyezésével érintett út tekintetében a II. rendű alperes látja el a közútkezelői feladatokat és a perben vitás a jelzőtábla kihelyezésének szabályszerűsége, ezért a II. rendű alperesnek – mint közútkezelőnek – szükségszerűen perben kell állnia. Döntése alátámasztására hivatkozott a Kúria Kfv.II.37.393/2020/5. számú végzésére, amely szerint a közlekedési tábla a Kp. 4. § (3) bekezdés c) pontja szerinti általános hatályú rendelkezés, így az – mint közigazgatási cselekmény – közigazgatási perben megtámadható.

A II. rendű alperes a fellebbezésében az elsőfokú végzés hatályon kívül helyezését kérte. Fellebbezésének indokaként mindenekelőtt arra hivatkozott, hogy a felperes az eredeti keresetében kizárólag az I. rendű alperes által hozott közigazgatási határozat jogszerűségét vitatta; a jelzőtábla nem megfelelő elhelyezésére alapított kereseti kérelmet – amely az előbbihez képest új kereseti indoknak és ily módon a kereset kiterjesztésének minősül – csak a Kp. 43. § (1) bekezdésének második mondatában meghatározott, a keresetindításra nyitva álló 30 napos határidőn túl terjesztett elő, amely így elkésett.

A Kp. 1. § (1) bekezdésében, 4. § (3) bekezdés a)–d) pontjaiban, 5. §-ában és 14. § (1) bekezdésében foglaltakra, valamint a vonatkozó bírói joggyakorlatra hivatkozva állította, hogy a jelzőtábla kihelyezése – mint közlekedésszervezési tevékenység – jogszerűségének kérdése nem képezheti közigazgatási jogvita tárgyát, ezért annak elbírálására a közigazgatási bíróságnak nincs hatásköre. Álláspontja alátámasztására egyrészt azt adta elő, hogy a vele szemben előterjesztett kereset nem tartalmaz közigazgatási tevékenységgel okozott konkrét jogsérelmet, mivel a „nem megfelelően elhelyezett tábla” és „megtévesztő tábla” általános kijelentésekből még következtetni sem lehet arra, hogy a jogsértő tevékenysége miben áll, és az milyen, a felperes jogait vagy jogos érdekeit sértő közigazgatási tevékenységgel okozott konkrét jogsérelemmel jár. Másrészt arra is hivatkozott, hogy közútkezelői minőségében nem gyakorol közhatalmat, és így e tevékenysége nem minősül a Kp. szerinti közigazgatási cselekménynek. Ennek alátámasztására idézte a Kúria vonatkozó ítélkezési gyakorlatát (BDT 2024.4808., BH 2017.88.), valamint a Kp. kommentárját, amelyekből – álláspontja szerint – egyértelműen következik, hogy a közútkezelő a forgalomszabályozás és a jelzőtáblák kihelyezése során nem közhatalmi jogkörben jár el, nem áll alá-fölé rendeltségi viszonyban a magánjogi jogalanyokkal, így tevékenységéből hiányoznak a közigazgatási jogviszony alapvető minősítő ismérvei. Következésképpen, ha a felperes az általa sérelmesnek tartott közigazgatási bírsággal kapcsolatban a közútkezelő felelősségét állítja, akkor a közútkezelővel szemben a polgári jogi szabályok szerint érvényesítheti igényét, amely álláspontot a bírói gyakorlat is alátámaszt. Hivatkozott továbbá arra, hogy a jelzőtábla kihelyezése nem minősül a Kp. 4. § (3) bekezdés c) pontja szerinti általános hatályú rendelkezésnek, mert e közigazgatási cselekmény egyik fogalmi eleme, hogy az nem tartozhat a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) hatálya alá, a közúti jelzőtábla elhelyezésének helyét és módját azonban számos, a Jat. hatálya alá tartozó jogszabály határozza meg. Kifejtette, hogy a Kúria Kfv.II.37.393/2020/5. számú ítéletének nincs precedensértéke, mivel annak tényállása eltér a jelen ügy tényállásától. Az elsőfokú bíróság által referenciaként hivatkozott kúriai ügyben ugyanis a felperes nem vitatta a közútkezelő által elhelyezett jelzőtábla jogszerűségét, azzal kapcsolatban nem terjesztett elő kereseti kérelmet, és így a bíróság nem is állított perbe közútkezelői jogállású alperest.

A fellebbezés alapos. Az ítélőtábla az elsőfokú végzést a Kp. 112. § (3) bekezdése folytán alkalmazandó 108. § (1) bekezdése szerint a fellebbezés és az észrevétel keretei között bírálta felül. Ennek során megállapította, hogy az elsőfokú bíróság – a Kp. szabályainak téves értelmezése és ebből fakadó helytelen alkalmazása miatt – megalapozatlanul állította perbe a II. rendű alperest.

A keresetlevél jogilag minősített cselekmény: a felperes egyoldalú, bírósághoz intézett jognyilatkozata, amelyben bírósági jogvédelmet kér a közigazgatási szerv (alperes) általa vitatott cselekményével (vagy mulasztásával) szemben. A keresetlevél meghatározza a per kereteit: megjelöli a per tárgyát (a vitatott közigazgatási cselekményt), az alperes személyét, és a felperes által érvényesíteni kívánt jogi igényt (kereseti kérelem). A bíróság csak a keresetlevél keretei között hozhat döntést, azaz csak a keresettel támadott közigazgatási cselekmény jogszerűségét vizsgálhatja, és – a Kp.-ben meghatározott kivételektől eltekintve – csak a felperes által kért jogkövetkezményeket alkalmazhatja. A keresetlevélnek a Kp. 37. §-a alapján meghatározott alaki és tartalmi követelményeknek kell megfelelnie. Tartalmaznia kell többek között a felperes és az alperes azonosító adatait, a per tárgyát képező közigazgatási cselekmény pontos megjelölését, valamint elő kell adnia a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tényeket és bizonyítékokat [Kp. 37. § (1) bekezdés f) pont]. Ezen túlmenően a keresetlevélben határozott kereseti kérelmet kell előterjeszteni, amelyben a felperes a Kp. 38. § (1) bekezdésében felsorolt lehetséges jogkövetkezmények – pl. hatályon kívül helyezés, megsemmisítés, kötelezés, jogsértés tényének megállapítása – valamelyikének alkalmazását kéri a bíróságtól. Fontos kiemelni, hogy a keresetlevél nem csupán a bíróságnak szól, hanem az alperesnek is, akinek ezáltal lehetősége nyílik a védekezésre, a védirat előterjesztésére. A keresetlevél a per későbbi szakaszaira is kihat: a felperes a keresetét csak szigorú feltételek mellett változtathatja meg (Kp. 43. §), és a bíróság a bizonyítást is a keresetlevélben foglaltakhoz képest folytatja le, így többek között dönt a peres felekről, az esetleges perbe állításról, miként az a perbeli esetben történt. Mindezek fényében a keresetlevelet vizsgálva megállapítható, hogy abban a felperes alperesként kizárólag az I. rendű alperest jelölte meg. Ezzel összhangban valamennyi kereseti kérelme az I. rendű alperes által kiadott, közigazgatási bírságot kiszabó határozat ellen irányult, annak megváltoztatását, illetve megsemmisítését vagy hatályon kívül helyezését és a közigazgatási szerv új eljárásra kötelezését kérve; a felperes a jogsérelmi állításait is kizárólag ezen közigazgatási cselekménnyel összefüggésben terjesztette elő. Rögzíthető továbbá, hogy a keresetlevél sem explicit, sem implicit módon nem tartalmaz hivatkozást a közútkezelő esetleges felelősségére, vagy a felperesnek a vele szembeni igényérvényesítési szándékára. A felperes ugyan hivatkozott arra, hogy a jelzőtábla szerinte megtévesztő módon volt elhelyezve, nem volt megfelelő a festése, illetve arra is, hogy a mérőállomás nem volt megfelelő helyen, azonban mindezt pusztán állította, de jogi érvekkel, jogszabályi hivatkozásokkal nem támasztotta alá. Ezen állításokat és a terhére rótt jogszabálysértést mindössze azon álláspontjának kifejtésével kívánta összefüggésbe hozni, hogy a jelzőtábla és a mérőállomás elhelyezkedése folytán az irányadó forgalmi rend betartása a közlekedés biztonságát veszélyeztette volna. E körben az ítélőtábla rögzíti, hogy a „megtévesztő” jelző önmagában nem hordoz jogi tartalmat, mert egymagában nem ír le semmilyen tilalmazott cselekményt vagy mulasztást, nem utal semmilyen konkrét jogszabályi rendelkezésre, amelynek a megsértése az adott tényállás mellett megállapítható lenne, így az egy szubjektív, jogilag nem definiált minősítés; ahhoz, hogy ezen állítás releváns jogsérelmi állításnak minősüljön, legalább arra vonatkozó konkrét utalásnak kellene hozzákapcsolódnia, hogy a megtévesztő jelleg valamilyen jogszabályi rendelkezés megsértésével függ össze. Az első tárgyaláson ugyan megemlítette a felperes, hogy álláspontja szerint a tábla nem megfelelő távolságra volt kihelyezve, azonban még ekkor sem utalt arra, hogy ez bármilyen jogszabálysértést megvalósítana, erre vonatkozó okfejtést a perbe állítás iránti kérelme sem tartalmaz. A felperesi előadás ezen hiányosságai kiemelt jelentőséggel bírnak a közútkezelő perbeli jogalanyisága és a vele szembeni esetleges igényérvényesítés vizsgálata körében, tekintettel a jogsérelmi állítás Kp.-ban rögzített tartalmi követelményeire. A jogsérelmi állításnak tartalmaznia kell a jogsérelmet okozó konkrét közigazgatási cselekmény vagy mulasztás pontos megjelölését, a felperes által sérelmezett, tételes jogszabályi rendelkezések vagy egyéb jogilag védett érdekek megjelölését, az ezek alapjául szolgáló tények részletes előadását, valamint a közigazgatási tevékenység és a bekövetkezett jogsérelem közötti közvetlen ok-okozati összefüggés bemutatását és mindezek bizonyítását. Azonban a felperes keresete, illetve perbeli előadása – a közútkezelő perbeli jogalanyiságát és ebből fakadó perbeállíthatóságát megalapozó módon – nem elégíti ki e kritériumokat, mivel a felperes nemcsak, hogy nem terjesztett elő a Kp. 37. § (1) bekezdésének megfelelő, konkrét és alátámasztott jogsérelmi állítást a közútkezelővel szemben, de még csak nem is állította perbeli nyilatkozataiban, hogy bármely azonosítható jogszabályi rendelkezést megsértett volna. Megalapozottan hivatkozott ezért a közútkezelő a fellebbezésében arra, hogy a felperes nyilatkozatai nem foglalnak magukban konkrét, közigazgatási tevékenységhez köthető jogsérelmet. A felperes által alkalmazott „nem megfelelően elhelyezett tábla” és „megtévesztő tábla” fordulatok ugyanis olyan általános, jogi tartalommal nem bíró, szubjektív értékeléseknek minősülnek, amelyek nem teszik lehetővé sem az esetlegesen közútkezelőnek tulajdonított jogellenes magatartás (tevékenység vagy mulasztás) konkrét tartalmának azonosítását, sem pedig annak megállapítását, hogy ezen vélelmezett jogszabálysértés pontosan mely, a felperest megillető alanyi jogot vagy jogilag védett érdeket sértett. Az ítélőtábla ehhez kapcsolódóan rögzíti továbbá, hogy a felperes által használt „megtévesztő” jelző logikai ellentmondásban is áll a jelzőtáblával összefüggő érvelésével; azon álláspont ugyanis, miszerint az adott helyszínen a lehajtás veszélyes a közlekedés biztonságára, nem a jelzőtábla megtévesztő jellegére, hanem – legfeljebb – annak esetlegesen nem megfelelő telepítési helyére utalhat.

Amellett, hogy a felperes – a fentiekben részletezettek szerint – a közútkezelő vonatkozásában nem terjesztett elő a Kp. követelményeinek megfelelő, kellően alátámasztott jogsérelmi állítást, a keresetlevél további, a II. rendű alperes perbe állíthatóságát érintő súlyos hiányossága, hogy a felperes – a jelzőtábla elhelyezésére vonatkozó kifogása ellenére – a közútkezelővel szemben semmilyen kereseti kérelmet sem terjesztett elő, így például nem kérte a Kp. 38. § (1) bekezdés f) pontja szerinti, a közigazgatási tevékenységgel előidézett jogsértés tényének megállapítását, jóllehet egy ilyen, a közútkezelővel szembeni megállapítás közvetett módon támogathatta volna az I. rendű alperessel szembeni keresetét. Megjegyzendő, hogy a felperes a kérdéses mulasztását akkor sem pótolta, amikor az elsőfokú bíróság felhívást intézett hozzá a közútkezelő II. rendű alperesként történő perbe állítására. Ehelyett csupán arra tett feltételes nyilatkozatot, hogy a jövőben, a bíróság esetleges további felhívására fog „személyváltozással összefüggő keresetet” előterjeszteni. A felperes tehát a perben mindvégig elmulasztotta a közútkezelővel szembeni önálló kereseti kérelem előterjesztését, és az ehhez szükséges, megfelelő jogsérelmi állítás előadását. Mindez azt eredményezi, hogy a perben nincs keresettel támadott olyan közigazgatási tevékenység, amelyet legalább részben a perbe állított II. rendű alperes valósított volna meg, márpedig ilyen, a közútkezelő által megvalósított közigazgatási tevékenység hiányában nem teljesül az alperesi passzív perbeli legitimáció Kp. 18. § (1) bekezdésében foglalt alapvető feltétele, amely szerint a pert az ellen a közigazgatási szerv ellen kell indítani, amely a jogvita tárgyát képező közigazgatási tevékenységet megvalósította. Miután pedig a közútkezelő még részben sem tekinthető a per tárgyát képező – vagy azzal releváns és szoros összefüggésben álló – közigazgatási tevékenységet megvalósító szervnek a Kp. 18. § (1) bekezdése értelmében, így nem teljesül a hivatalbóli perbeállításának a Kp. 25. § (2) bekezdésén alapuló törvényi előfeltétele sem, lévén a bíróság kizárólag azt a szervet állíthatja perbe ezen a jogcímen, amely ellen a keresetet szintén meg kellett volna indítani – azaz, amely a Kp. 18. § (1) bekezdése szerinti passzív perbeli legitimációval rendelkezik. A kifejtettekre tekintettel megállapítható, hogy az elsőfokú bíróság – a Kp. 25. § (2) bekezdését megsértve – tévesen állította perbe a II. rendű alperesként a közútkezelőt.

A fenti megállapításokat alátámasztja a Kúriának az elsőfokú végzésben is hivatkozott Kfv.II.37.393/ 2020/5. számú ítélete, illetve az abban kifejtett jogértelmezés. Az említett határozatában a Kúria – amellett, hogy megállapította a közútkezelő perbe állíthatóságát –arra is rámutatott, hogy a felperes „keresetének ki kellett volna terjednie a »60 km/óra« sebességkorlátozó tábla jogszerűségének vizsgálatára, és e tekintetben is elő kellett volna terjesztenie kereseti kérelmet”. Ezen elvárásnak azonban a felperes a jelen ügyben nem tett eleget. Az ítélőtábla ismételten kiemeli: a közúti jelzőtábla kihelyezése mint közigazgatási tevékenység jogszerűségének érdemi vizsgálatához – a fent kifejtettek értelmében – nem elégséges feltétel a közútkezelő perbe állításának indítványozása, ahhoz társulnia kell a közútkezelővel szemben a keresetben előterjesztett konkrét kereseti kérelemnek és a közútkezelő tevékenységére vonatkozó, a Kp. 37. § (1) bekezdésének megfelelő jogsérelmi állításnak is. A Kúria az idézett határozatában azt is rögzítette, hogy „[a] felperes keresetét azonban csak a közigazgatási bírságot kiszabó alperes ellen indította meg, és keresetében kizárólag a közigazgatási bírságot kiszabó határozat hatályon kívül helyezését és a rendőrhatóság új eljárásra utasítását kérte. Keresete további alperest, és további közigazgatási cselekményt nem jelölt meg, vagyis a felperes nem tette közigazgatási jogvita tárgyává a perbeli útszakaszon lévő sebességkorlátozó tábla érvényességét, alkalmazásának jogszerűségét.” Hasonló tényállás állapítható meg a jelen perben is: noha a felperes az elsőfokú bíróság felhívására indítványozta a közútkezelő perbe állítását, azonban a Kp. 39. § (1) bekezdésében foglalt határidőn belül elmulasztotta meghatározni azokat a tény-, illetve jogállításokat, továbbá az ezeken alapuló kereseti kérelmet, amelyekből – akár csak implicit módon – következtetni lehetett volna a jelzőtábla kihelyezése (mint közigazgatási tevékenység) megtámadására irányuló szándékára. Ennélfogva a jelen ügyben nincs olyan, a per tárgyához tartozó, a Kp. hatálya alatt elbírálandó jogkérdés, amely a közigazgatási bírságot kiszabó I. rendű alperes mellett más, így a közútkezelő alperesként történő perbe állítását megalapozná.

Az ítélőtábla a közútkezelő azon fellebbezési érvelése tekintetében, amellyel kétségbe vonta a hivatkozott kúriai döntés precedensértékét, a következőre mutat rá. A vonatkozó jogszabályi előírások értelmében a Kúria azon határozata minősül – korlátozottan – precedensképesnek, amely 2012. január 1-je után keletkezett, és szerepel a Bírósági Határozatok Gyűjteményében (Kúria Kfv.I.35.552/2021/6.). Megállapítható, hogy a közútkezelő által vitatott Kfv.II.37.393/2020/5. számú kúriai ítélet – a meghozatalának időpontjára és a K-KJ-2020-657. számon történt közzétételére tekintettel – megfelel ezen formai kritériumoknak; emellett tartalmilag is fennáll a két ügy közötti lényegi hasonlóság. A hasonlóság megnyilvánul mind az eldöntendő jogkérdés azonosságában – amely a közútkezelő perbeli helyzetét és az ellene irányuló keresetindítás szükségességét érinti –, mind pedig az e jogkérdés elbírálása szempontjából meghatározó ténybeli alapok hasonlóságában. Mindezekre figyelemmel a hivatkozott kúriai határozatban kifejtett jogértelmezés a jelen ügyben is irányadónak tekintendő, annak relevanciája kiterjed a közlekedési jelzőtábla – mint a Kp. 4. § (3) bekezdés c) pontja szerinti általános hatályú rendelkezés – jogszerűsége vitathatóságának, és az ilyen perindításhoz szükséges önálló kereseti kérelem, valamint jogsérelmi állítás hiánya jogkövetkezményeinek kérdésére is. A közútkezelő tehát a fellebbezésében alaptalanul vitatta a hivatkozott kúriai határozat precedensképes jellegét, amely tévedése azonban nem érinti azon helytálló hivatkozását, miszerint II. rendű alperesként való perbe állításának – megfelelő kereseti kérelem és jogsérelmi állítás hiányában – nem álltak fenn a jogszabályi feltételei.

A fent kifejtettekre figyelemmel az elsőfokú bíróság téves jogalkalmazás eredményeként döntött a közútkezelő II. rendű alpereskénti perbeállításáról, amelynek következtében a mellőzendő eljárási cselekményt tartalmazó végzését az ítélőtábla a Kp. 114. § (2) bekezdés b) pontja alapján hatályon kívül helyezte.