1004/2026. (I. 26.) AB határozat

Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a telekadóról szóló 44/2009. (XII. 12.) Kgy. rendelete 2017. január 1. és 2024. december 31. között hatályban volt 2. § (1) bekezdésének „[a]z V/1.-V/6. közé tartozó területek kivételével minden terület 140 Ft” szövegrésze az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésébe, valamint XXX. cikk (1) bekezdésébe ütköző módon alaptörvény-ellenes volt.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a telekadóról szóló 44/2009. (XII. 12.) Kgy. rendelete 2017. január 1. és 2024. december 31. között hatályban volt 2. § (1) bekezdésének „[a]z V/1.-V/6. közé tartozó területek kivételével minden terület 140 Ft” szövegrésze a Szegedi Törvényszék előtt 12.K.701.539/2024. ügyszámon folyamatban lévő perben nem alkalmazható.

[1] 1. A Szegedi Törvényszék normakontroll eljárást kezdeményezett az Alkotmánybíróságnál az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. § (1) bekezdése alapján.

[2] A kérelem arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a telekadóról szóló 44/2009. (XII. 12.) Kgy. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2. § (1) bekezdésének „[a]z V/1.-V/6. közé tartozó területek kivételével minden terület 140 Ft” szövegrésze, amely 2017. január 1. és 2024. december 31. között volt hatályban, alaptörvény-ellenes, és ezért annak egyedi alkalmazási tilalmát rendelje el. Az indítványozó bíróság az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése és XXX. cikk (1) bekezdése sérelmére hivatkozott.

[3] 2. Az alapügy tényállása a következőképpen állapítható meg az Alkotmánybíróság számára rendelkezésre bocsátott iratanyag alapján.

[4] Az alapügy magánszemély felperese 2009-ben szerezte meg az akkor zártkertként nyilvántartott, adótárgynak minősülő, 1426 nm területű, külterületen elhelyezkedő perbeli ingatlan 100%-os tulajdonjogát. 2016-ban az ingatlant a mezőgazdasági művelés alól kivonták. Az alábbi adóperrel érintett időszakban (2019–2024) az ingatlan-nyilvántartás szerinti művelési ága zártkerti művelés alól kivett terület volt, jóllehet ténylegesen szántóként hasznosították. Az ingatlan földes dűlőúton közelíthető meg, a területen gáz- és vízvezeték nincs, villamos áramvezeték van, de az ingatlanba az áram nincs bevezetve, legfeljebb 10%-ban építhető be, amit korlátoz, hogy területének kb. a fele a középfeszültségű távvezeték védőtávolságába esik.

[5] Az alapügy felperese a perbeli ingatlant 2024. június 26-án per-, teher-, és igénymentesen 1 000 000 forintért eladta.

[6] Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének jegyzője elsőfokú adóhatóságként eljárva 2024. augusztus 22-én kelt ADO/15614-2/2024. iktatószámú határozatával a felperest 2019–2024. évekre vonatkozóan évi 199 640 Ft telekadó fizetésére kötelezte, amely összesen 1 197 840 forintot tett ki. Az elsőfokú adóhatóság alkalmazta a helyi adókról szóló C. törvény (a továbbiakban: Htv.) egyes szabályait és az Ör. rendelkezéseit, köztük azt, amelyik a perbeli ingatlanra 140 Ft/nm adómértéket állapított meg 2017. január 1-jétől 2024. december 31-ig.

[7] A felperes fellebbezésére eljáró Csongrád-Csanád Vármegyei Kormányhivatal mint másodfokú adóhatóság a 2024. november 25-én kelt CS/B01/6722-5/2024. ügyiratszámú határozatával az elsőfokú döntést helybenhagyta.

[8] A felperes keresetet nyújtott be a másodfokú határozattal szemben a Szegedi Törvényszéknél. Többek között azt adta elő, hogy a telekadó mértéke nem áll arányban az ingatlan értékével.

[9] A bíróság igazságügyi ingatlanszakértőt rendelt ki, aki egyszer kiegészítette szakvéleményét. A kiegészített szakvélemény alapján, amelyet az indítványozó bíróság aggálytalannak tekint, a perbeli ingatlan értéke 2019-ben 550 000 Ft, 2020-ban 652 000 Ft, 2021-ben 713 000 Ft, 2022-ben 825 000 Ft, 2023-ban 933 000 Ft, 2024-ben 1 103 000 Ft volt. Az éves telekadó összegének az ingatlan előbbi értékeihez viszonyított aránya 2019-ben 36%, 2020-ban 31%, 2021-ben 28%, 2022-ben 24%, 2023-ban 21%, 2024-ben pedig 18% volt.

[10] 3. A fenti előzményeket követően fordult a Szegedi Törvényszék az Alkotmánybírósághoz 12.K.701.539/2024/48. számú végzésével.

[11] Az indítványozó bíróság álláspontja szerint az Ör. alkalmazandó mértéke sérti a közteherviselési kötelezettséget és a tulajdonhoz való jogot, mert az konfiskálónak minősül. Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében ugyanis a telekadó mértékének aránytalanságát az ingatlan adott adóévre vonatkozó, szakértő által megállapított értékéhez kell viszonyítani. „A szakvélemény alapján márpedig az állapítható meg, hogy a 2019–2023. adóévekben a kivetett adó a perbeli ingatlan adott évi értékéhez viszonyított aránya rendre meghaladta a 20%-os mértéket, 36% és 21% között mozgott, 2024-ben pedig csak kicsivel 20% alatti, 18%-ot meghaladó volt. A 2024-ben a kivetett telekadó és a perbeli ingatlan szakértő által megállapított értékének aránya kicsivel 20% alatt maradt, ez azonban a bíróság álláspontja szerint nagyságrendileg még a 2024-es évre nézve is olyan adómértéknek tekinthető, amely az elévülési időn belül elvonja az ingatlan értékét. Ténykérdés, hogy a felperes a perbeli ingatlant 2024-ben 1 000 000 Ft-ért, azaz lényegében az 5 év alatt kivetett telekadóval egyező áron tudta értékesíteni” (indítvány, 7. oldal).

[14] Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a bírói indítvány megfelel-e az Alaptörvényben és az Abtv.-ben lefektetett formai és tartalmi kritériumoknak {a feltételekkel kapcsolatos gyakorlatot lásd például: 3242/2017. (X. 10.) AB határozat, Indokolás [7]; 3102/2018. (IV. 9.) AB határozat, Indokolás [18]; 7/2020. (V. 13.) AB határozat, Indokolás [9]}.

[15] 1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bíróság a peres eljárás felfüggesztése mellett végzéssel fordult az Alkotmánybírósághoz a felperes ügyében. Az indítvány alaptörvény-ellenesség megállapítására, valamint egyedi alkalmazási tilalom elrendelésére irányult. A bíróság az előtte folyamatban lévő perben még alkalmazandó önkormányzati rendeleti szabályt támadta oly módon, hogy alkotmányjogilag értékelhető indokolást adott elő az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésével és XXX. cikk (1) bekezdésével összefüggésben. Az Abtv. 41. § (3) bekezdése biztosítja az Alkotmánybíróságnak, hogy hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét is megállapíthassa, ha az a konkrét esetben még alkalmazandó {lásd például: 34/2019. (XI. 29.) AB határozat, Indokolás [23]–[25]}. Az indítvány tehát a tulajdonhoz való jog és az arányos közteherviselési kötelezettség tekintetében megfelelt a határozott kérelem követelményének [vesd össze: Abtv. 52. § (1b) bekezdés].

[16] Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a bírói indítvány megfelel-e az Abtv. 37. § (1) bekezdésének. E tekintetben a testület azt állapította meg, hogy az indítvány arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezéseivel ütköztesse az Ör. sérelmezett szabályát, amelyre az Alkotmánybíróságnak van, más testületnek nincs hatásköre.

[17] Az érdemi vizsgálat lefolytatása előtt az Alkotmánybíróság végül azt vizsgálta meg, hogy a hatásköri korlát [Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdés] akadályát képezi-e az érdemi döntéshozatalnak. Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az Alaptörvényen alapuló állandó gyakorlata alapján érdemben foglalkozhat az indítvánnyal, hiszen a helyi adórendeletek nem esnek a korlátozó szabály hatálya alá {a gyakorlat összefoglalását lásd: 20/2021. (V. 27.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.), Indokolás [22]–[23]}.

[18] 2. A fentiek értelmében nem volt akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezésben foglaltak alapján érdemi vizsgálatot folytasson le az Ör. támadott szövegrésze tekintetében az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésével és XXX. cikk (1) bekezdésével összefüggésben.

[19] Az indítvány megalapozott.

[20] Az Alkotmánybíróság először összefoglalta a súlyosan aránytalan telekadóra vonatkozó állandó gyakorlatának azon pontjait, amelyek a jelen ügyben relevánsak (IV/1., Indokolás [21] és köv.), ezt követően áttekintette a sérelmezett adómértékszabályt és annak jogszabályi környezetét (IV/2., Indokolás [28] és köv.), majd összevetette a támadott normát az arányos közteherviselési kötelezettséggel és a tulajdonhoz való joggal (IV/3., Indokolás [32] és köv.), végül döntött az indítványról (IV/4., Indokolás [37] és köv.).

[21] 1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlattal rendelkezik a súlyosan aránytalan adóztatás tilalmáról a helyi vagyonadónak minősülő, területalapon kivetett telekadó tekintetében.

[22] 1.1. A konfiskáló telekadóra vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat az Alaptörvény hatálya alatt az Abh1.-gyel vette kezdetét. Eszerint a „tulajdonhoz való jog közteherviselési kötelezettségben jelentkező korlátozása akkor válik alkotmányjogi értelemben aggályossá, amikor a fizetési kötelezettség egyértelműen túlterjeszkedik az arányos mértéken. A súlyosan aránytalan adó ugyanis elveszíti a közteherviselési kötelezettségen nyugvó legitimitását, ami […] a korlátozást általában véve megalapozza. Következésképpen igazolhatatlanná válik az adójogi teher. Ebben az esetben a tulajdont a jogalkotó közjogi eszközzel olyan súlyos mértékben terheli meg, hogy gazdasági hatását tekintve tulajdonképpen elkobozza azt. Az ilyen adó célt téveszt. Egyszerre valósítja meg az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésének és XIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét” (Abh1., Indokolás [38]–[39]).

[23] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az is egyértelmű, hogy „normakontroll-eljárásban »az arányosság vizsgálatát nem lehet feltételezésekre vagy jövőbeli várakozásokra építeni. Az ilyen eljárás ugyanis retrospektív szemléletű, hiszen a közigazgatási hatóság az ügyet végleges határozatával már lezárta, és ehhez képest utóbb kell dönteni olyan jogkérdésekről, amelyek visszahatnak az alapügyre« (Abh1., Indokolás [45]). Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság nem ténybíróság, új tényállást nem állapít meg és fő szabály szerint kiterjedt bizonyítási eljárást sem folytat le (vesd össze: Abtv. 57. §-ával), normakontroll eljárásaiban a bírósági eljárásban kirendelt igazságügyi szakértő szakvéleményében rögzített telekértékből indul ki, amelyet az eljárt közigazgatási bíróság aggálytalanként elfogadva ítélkezése alapjává tett” {az idézetet lásd: 7/2023. (VI. 6.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.), Indokolás [25]; lásd még tartalmilag: Abh1., Indokolás [44]–[45]; 3233/2021. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [35] és [38]; 27/2022. (XI. 3.) AB határozat (a továbbiakban: Abh3.), Indokolás [36]}.

[24] Emlékeztetni szükséges arra is, hogy amikor az Alkotmánybíróság a területalapú helyi vagyonadó mértékének súlyos aránytalanságát vizsgálja, értékeli a perben kirendelt igazságügyi szakértő által megállapított telekérték és az adó összegének százalékban kifejezhető viszonyát, de figyelemmel van az adójogi jogviszony és az ügy más, alkotmányjogilag releváns körülményeire is. Utóbbi szempontok határesetekben nyerhetnek kiemelkedő jelentőséget (lásd például: Abh3., Indokolás [36]).

[25] Telkek esetében „egy 20–30–40%-os adóterhelés már alkotmányossági vizsgálatot vonhat maga után” (Abh1., Indokolás [51]). Az Alkotmánybíróság súlyosan aránytalannak minősítette korábbi döntéseiben azokat a telekadó mértékeket, amelyek meghaladták a 40%-ot, hiszen ezek az általános adóügyi elévülési ciklusban felemésztik az adótárgyat (lásd például: Abh1., Indokolás [53]–[54]; Abh2., Indokolás [39]; Abh3., Indokolás [37]–[38]). Egyik releváns határozatában a testület ugyancsak megállapította a tulajdonhoz való jog és az arányos közteherviselési kötelezettség sérelmét a telekadó 35,5%-os elvonása esetében, jóllehet ez az arány annak a 20–30–40%-os tartománynak a felső részéhez állt közel, amely határesetet jelent a súlyosan aránytalan adóztatás megítélése során (Abh2., Indokolás [30], [39]).

[26] Legutóbbi két határozatában az Alkotmánybíróság nem találta súlyosan aránytalannak a támadott adómértékeket. A 3204/2025. (VI. 23.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh4.) úgy fogalmazott, hogy az „Alkotmánybíróság elé tárt tényállásban mindösszesen két esetben […] érte el a határesetet képező tartományt az adóterhelés, és ekkor is annak az alját súrolta. Az Alkotmánybíróság szokás szerint az adójogi elévülés ötéves ciklusára kivetíti a sérelmezett adómértéket. Ha a fentebb bemutatott adóterhelést ingatlanonként ebben az időszakban vizsgáljuk, akkor az mutatható ki, hogy öt év alatt egyik ingatlan értékét sem emészti fel a telekadó, azaz a vagyon állagát nem vonja el” (Abh4., Indokolás [52]). A 3341/2025. (XI. 12.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh5.) azt állapította meg a testület, hogy a vizsgált „esetben a 20–26%-os arány a 20–30–40%-os tartománynak az alsó részéhez áll közel, így jelen ügyben […] nem merül fel a súlyos aránytalanság kételye” (Abh5., Indokolás [96]). Az utóbbi két határozatban is hangsúlyozta azonban az Alkotmánybíróság, hogy gyakorlata szerint vizsgálandó szempont, hogy a támadott adómérték az általános adóügyi elévülési ciklusban felemészti-e az adótárgyat (lásd: Abh4., Indokolás [36], Abh5., Indokolás [69]).

[27] 1.2. Az előző alpontban összefoglalt állandó gyakorlatból az következik, hogy a telekadó súlyos aránytalanságának megítélésére vonatkozó módszer és mérce már kikristályosodott. Az Alkotmánybíróság az adóperben kirendelt igazságügyi szakértő szakvéleményében rögzített telekértéket veszi alapul az érintett adóévek első napjára kimutatva, amelyet a perbíróság aggálytalannak elfogadott vagy bírói indítvány esetében elfogad és ez alapján fog ítélkezni. Az ekként meghatározott értékhez szükséges viszonyítani a telekadó éves összegét. Az Alkotmánybíróság szokásos viszonyítási pontja az, hogy az adó megállapításához való jog ötéves időtartama alatt a telekadó elvonja-e a telek értékét. A 20%-os arányt el nem érő adóterhelés jellemzően nem veti fel a súlyos aránytalanság kételyét, jóllehet az előbbinél alacsonyabb érték esetében sem lehet teljesen figyelmen kívül hagyni az adójogi jogviszony és az ügy más, alkotmányjogilag releváns körülményeit. Ugyanakkor az is benne rejlik az Alkotmánybíróság gyakorlatában, hogy a 20%-os arány feletti elvonás sem minősül automatikusan súlyosan aránytalannak.

[28] 2. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a sérelmezett adómértékszabályt és annak jogszabályi környezetét.

[29] Az Ör. telekadómértékre vonatkozó rendelkezései több alkalommal változtak. Az alapügyben alkalmazott hatályossági állapotban (2017. január 1-jétől 2024. december 31-ig) az Ör. 2. § (1) bekezdése az adómértéket öt körzetre és azokon belül számos alkörzetre bontva szabályozta. Az V. körzet a külterületet foglalta magában, amelyen belül hét alkörzet volt található. Ezek közül az első három alkörzet (homokbánya, kiállítási terület, szárító, szárító üzem) adómértéke 335 Ft/nm volt. A negyedik (szérűskert) és ötödik (műhelyépület, udvar) alkörzetre 80 Ft/nm vonatkozott. A hatodik alkörzet az 1 100 nm alatti zártkerti művelés alól kivett területként nyilvántartott ingatlant fedte le 10 Ft/nm adómértékkel. Minden egyéb külterületi terület a hetedik alkörzet részét képezte 140 Ft/nm adómértékkel.

[30] Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének 31/2024. (XI. 27.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Mód.ör.) 4. §-a 2025. január 1-jei hatálybalépéssel módosította az előbbi adómértékeket. A jelen ügy szempontjából annyi lényeges változást hozott magával a Mód.ör., hogy a zártkerti művelés alól kivett területként nyilvántartott területre annak méretétől függetlenül 50 Ft/nm adómérték vonatkozik.

[31] A fenti jogszabályi áttekintésből az Alkotmánybíróság azt a következtetést vonta le, hogy az önkormányzat a telekadó mértékét összetett módon szabályozta már 2019 és 2024 között is. A peresített időszakban az ötödik körzet hetedik alkörzete volt irányadó azokra a külterületi telkekre, amelyek közé mérete alapján a felperes ingatlana tartozott. A 10 Ft/nm-es adómérték csak azokra a zártkerti művelés alól kivett területként nyilvántartott ingatlanokra vonatkozott ebben az időszakban, amelyek területe nem érte el az 1 100 nm-t. A zártkerti művelés alól kivett területként nyilvántartott ingatlan, amennyiben annak mérete az 1 100 nm-t eléri, csak 2025-től rendelkezik preferenciális adómértékkel, amely 50 Ft/nm. Ez az új adómérték a perbeli időszakban hatályos 140 forintnak a 35,7%-a.

[32] 3. Az Alkotmánybíróság összevetette a támadott adómértéket az arányos közteherviselési kötelezettséggel és a tulajdonhoz való joggal. Ennek során támaszkodott az Indokolás IV/1–2. pontjában (Indokolás [21] és köv.) foglaltakra.

[33] Az arányosság mérésének alkotmányos módszere és mércéje tekintetében az Alkotmánybíróság ebben az ügyben sem tér el saját következetes gyakorlatától, amit a jelen határozat indokolása IV/1. pontjában (Indokolás [21] és köv.) összefoglalt. Döntő jelentősége tehát annak van, hogy a telekadó éves összege hány százalékát teszi ki az indítványozó bíróság által aggálytalannak tartott szakértői szakvéleményben az egyes adóévekre megállapított telekértéknek. Az ide vonatkozó százalékos értékeket a jelen határozat I/2. pontja (Indokolás [3] és köv.) a tényállás részeként tartalmazza, amelyet az Alkotmánybíróság itt nem ismétel meg. Ezek alapján kiemelendő, hogy a határesetet képező 20–30–40%-os tartomány felső, középső és alsó részébe egyaránt estek adóévek a jogvitával lefedett időszakban. Az egyes adóévek vizsgálata alapján tehát nem lehet egyértelmű döntést hozni az indítványban foglaltakról.

[34] Ilyen esetekben nagy jelentőséget kell tulajdonítani annak, hogy az általános adóügyi elévülési ciklusban a telekadó felemésztette-e az adótárgy értékét, hiszen ez a szempont is meghatározó részét képezi az Alkotmánybíróság gyakorlatának. Ennek az ügynek a sajátossága éppen az, hogy az adóperben mindegyik, még el nem évült adóév a jogvita tárgyát képezi.

[35] Az adó megállapításához való jog azt tette lehetővé az elsőfokú adóhatóság számára ebben az ügyben, hogy arra a hat adóévre állapítsa meg a telekadót a felperes terhére, amely 2019-el kezdődött és 2024-el zárult. Ezekben az években a felperest mindösszesen 1 197 840 Ft telekadó sújtotta, amit egy 2024-ben hozott határozatban szabott ki az adóhatóság kb. két hónappal azt követően, hogy a felperes eladta az ingatlant. A szakvéleményben foglaltak szerint 2024-ben az ingatlan ennél kevesebbet ért (1 103 000 Ft). Ehhez képest az adó kumulált összege az elévülési ciklusban 108,6 %-ot tett ki. Annak ellenére, hogy az Alkotmánybíróság az arányosság mérésének alkotmányos módszerét a fentiekben megerősítette, nem lehet teljes mértékben figyelmen kívül hagyni azt a tényt sem, hogy a felperes mennyiért értékesítette az adótárgyat nem sokkal az adókivetés előtt: a tényleges vételárhoz viszonyítva az összesített adóterhelés 119,8% volt. Ezek az összegek azért vethetők össze egymással, mert mindegyik ugyanarra az évre vonatkozik, azaz jelenértékük azonosnak tekinthető.

[36] Ebből az a következtetés adódik, hogy a telekadó az elévülési ciklusban egyértelműen felemésztette az adótárgy értékét a szakvéleményben foglalt becsült értékhez képest. Az adó súlyosságát tovább erősíti az a kiegészítő jellegű megállapítás, hogy a tényleges értékesítési árhoz képest az adó még terhesebbnek minősül. Az a telekadómérték, amely az elévülési ciklusban az adótárgy értékénél többet von el, súlyosan aránytalan. Az adóterhelés minősítésében ugyanis az egyik irányadó szempont, hogy hosszabb távon miként alakul az elvonás. A releváns adómértéket az önkormányzati jogalkotó csak 2025. január 1-jétől csökkentette, megelőzve ezzel a jövőbeni súlyos aránytalansági helyzeteket.

[37] 4. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság – az Abtv. 50. § (1) bekezdése alapján tanácsban eljárva – a rendelkező rész 1. pontjában foglaltak szerint megállapította, hogy az Ör. támadott szabálya sérti az arányos közteherviselési kötelezettséget [Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdés] és a tulajdonhoz való jogot [Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés].

[38] Ha az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés alapján semmisít meg egyedi ügyben alkalmazott jogszabályt, a megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság eljárására okot adó ügyben nem alkalmazható az Abtv. 45. § (2) bekezdése értelmében. A rendelkező rész 2. pontja szerint az Alkotmánybíróság elrendelte az alaptörvény-ellenes adómérték alapügyben való alkalmazási tilalmát az Abtv. előbbi bekezdése alapján.