1179/2026. (IV. 7.) AB határozat

Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

Az Alkotmánybíróság a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.V.35.135/2025/6. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

[1] 1. Egy magánszemély jogi képviselő (dr. Metzinger Péter ügyvéd) útján az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. § (1) bekezdése alapján alkotmányjogi panaszt terjesztett elő, amelyben kérte a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.V.35.135/2025/6. számú ítélete, valamint a Fővárosi Törvényszék 112.K.701.878/2024/6. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó szerint a támadott döntések ellentétesek az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésével, XXVIII. cikk (1), (4) és (7) bekezdéseivel.

[2] 2. A támadott bírói döntésekben ismertetett tényállás szerint az Építési és Közlekedési Miniszter (a bírósági eljárásban: alperes) 2023. november 8. napján kelt végzésével értesítette az indítványozót (a bírósági eljárásban: felperes), hogy a képzési tevékenysége jogszabályi megfelelőségének vizsgálata tárgyában eljárást indít vele szemben. Az alperes – a KAV Közlekedési Alkalmassági és Vizsgaközpont Nonprofit Kft. által megküldött iratok alapján – határozatában (a továbbiakban: határozat) megállapította egyrészt, hogy az indítványozó a […] számú vezetési kartont nem tudta bemutatni és nyilatkozatával elismerte, hogy azt elvesztette, amit előzetesen nem jelzett, nyilatkozatot az alperes felhívása ellenére nem tett, így nem merült fel olyan körülmény, amely a szakoktatót mentesítette volna a felelősség alól. Másrészt a […] számú pótkarton esetében hitelesítés előtti oktatást végzett, a hitelesítés időpontja előttre szabálytalanul bejegyzett órákat pedig nem jelentette határidőben. A határozat utalt arra, hogy az indítványozó egyéb jogsértéseket is megvalósított, ugyanakkor a vezetési karton elvesztése, amelyért a felelősség a szakoktatót terhelte, önmagában megalapozta a súlyos jogsértés megállapítását. A fentiek alapján az alperes határozata rendelkező részében az indítványozó szakoktatói tevékenység végzésére jogosító engedélyét visszavonta, valamint őt a szakoktatói névjegyzékből törölte. Az alperes határozata indokolásában kifejtette, hogy a jogsértés elkövetésének időpontjában hatályos jogszabályok, a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 18. § (11) bekezdés f) pontja, a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló 24/2005. (IV. 21.) GKM rendelet (a továbbiakban: GKM rendelet) 6. § (2) bekezdése, valamint a közúti járművezetők és közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának általános szabályairól szóló 179/2011. (IX. 2.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 6. § (2d) bekezdése és (2e) bekezdés b) pontja alapján a vezetési karton elvesztésével az indítványozó olyan súlyos jogsértést valósított meg, amely alapján az indítványozó szakoktatói engedélyét vissza kell vonni és a szakoktatói nyilvántartásból törölni kell. Az alperes határozatában hivatkozott a GKM rendelet 3. melléklet 3.5.1. pontjára, valamint a gyakorlati oktatásra vonatkozó általános szabályokra, a képzés és a vizsgáztatás során a képzési és vizsgáztatási tevékenység végzéséhez a közlekedésért felelős miniszter által előírt dokumentumban, a Bizonylati Album (a továbbiakban: Bizonylati Album) 2020. január 21. és 2023. augusztus 23. között hatályos V. fejezet (1) és (17) bekezdéseire, valamint VI. fejezet (2) bekezdésére.

[3] Az indítványozó a határozattal szemben keresetet terjesztett elő, amelyben a határozat megsemmisítését kérte. Kifejtette, hogy a Kkt. 2021. január 1. és 2023. június 25. között hatályos 18. § (11) bekezdés f) pontja a GKM rendeletre utal a súlyos jogsértések meghatározásával összefüggésben, amelynek jogkövetkezménye az oktatói engedély visszavonása és a névjegyzékből való törlés. A GKM rendelet azonban nem határozza meg, mely jogsértések minősülnek súlyosnak. A Korm. rendelet meghatározza ugyan, de álláspontja szerint a Korm. rendelet – az Alaptörvény 15. cikk (4) bekezdése értelmében – nem jelentheti a Kkt. módosítását. Hivatkozott arra is, hogy az alperes eljárásának megindításakor, 2023. november 9-én már se a Kkt. 18. § (11) bekezdés f) pontja, se a Korm. rendelet 6. § (2e) bekezdés b) pontja nem volt hatályban. A jogalkotó pedig nem rendelkezett úgy, hogy a Korm. rendelet 6. § (2e) bekezdés b) pontját a 2023. december 27-én bekövetkezett hatályon kívül helyezése után is alkalmazni kellene a folyamatban lévő ügyekben. Ezzel szemben álláspontja szerint a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 2. § (2) bekezdésében foglalt enyhébb elbírálás követelménye az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében biztosított jogállamiság elvéből, konkrétan a nulla poena sine lege elvéből következő olyan követelmény, amely nemcsak a büntetőjogban, hanem a közigazgatási jogban is érvényesül.

[4] A Fővárosi Törvényszék a 2024. november 27-én kelt, 112.K.701.878/2024/6. számú ítéletében elutasította az indítványozó keresetét. A törvényszék elöljáróban rögzítette, hogy az indítványozó keresetében a terhére rótt cselekmények elkövetését, a jogsértés megvalósulását nem vitatta, ezért ebben a körben a bíróság nem folytatott vizsgálatot. A törvényszék ítéletének indokolásában a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 15. § (2) bekezdéséből indult ki, miszerint a jogszabályi rendelkezést – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a hatálya alatt keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint megkezdett eljárási cselekményekre a jogszabályi rendelkezés hatályvesztését követően is alkalmazni kell. A törvényszék ezt követően azt vizsgálta, hogy a Kkt. 2021. január 1. és 2023. január 25. között hatályos 18. § (11) bekezdés f) pontja és Korm. rendelet 2021. január 1. és 2023. december 27. között hatályos 6. § (2d) bekezdése alkalmazható volt-e a felperes cselekményének jogi értékelésére.

[5] A Kkt. 18. § (11) bekezdésének f) pontja szerint az iskolavezetői, a szakoktatói és a vizsgabiztosi tevékenység végzésére jogosító engedélyt a közlekedési hatóság visszavonja, felhívja a figyelmet arra, hogy a tevékenység ennek hiányában nem végezhető, továbbá az iskolavezetőt, a szakoktatót, a vizsgabiztost a névjegyzékből törli, ha az iskolavezetői, a szakoktatói és a vizsgabiztosi tevékenységre – a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló rendeletben – meghatározott rendelkezéseket súlyosan vagy ismételten megsérti.

[6] A Korm. rendelet 6. § (2d) pontja szerint a közlekedési hatóság a képző szerv engedélyét, az iskolavezető, a szakoktató engedélyét visszavonja, a vizsgabiztost a tevékenység végzésétől eltiltja, továbbá a képzőszervet, az iskolavezetőt, a szakoktatót és a vizsgabiztost a nyilvántartásból törli, ha a képző szerv, a szakoktató, az iskolavezető, a vizsgabiztos a jogszabályban meghatározott rendelkezéseket, előírásokat súlyosan vagy ismételten megsérti. A 6. § (2e) bekezdésének b) pontja szerint a (2d) bekezdésben meghatározott súlyos jogsértésnek kell tekintetni, ha a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló miniszteri rendelet szerinti eljárás során a vizsga rendjét megzavarják, vagy a vezetési kartont elveszítették.

[7] A törvényszék megállapította, hogy mindkét rendelkezés a tartalmát tekintve anyagi jogi természetű, ezért – a Jat. 15. § (2) bekezdés a) pontja alapján – a fenti rendelkezéseket alkalmazni kellett az indítványozó cselekményének megítélése és a szankciók alkalmazása során.

[8] A törvényszék ezt követően megvizsgálta, hogy a Korm. rendelet meghatározhatta-e a súlyos jogsértések körét. Megállapította, hogy a Kkt. 18. § (11) bekezdés f) pontja – az indítványozó értelmezésével ellentétben – nem azt mondja ki, hogy a GKM rendeletben meghatározott esetben alkalmazható a szankció, hanem azt, hogy a GKM rendeletben meghatározott rendelkezések súlyos vagy ismételt megsértése esetén alkalmazható.

[9] A GKM rendelet 2022. november 1. és 2022. december 18. között hatályos 6. § (2) bekezdése értelmében a vezetési gyakorlat tantárgy szakoktatói felügyelet mellett gyakorolható abban az esetben, ha a tantervi és vizsgakövetelmények vezetési karton vagy elektronikus vezetési karton vezetését írja elő. A gyakorlásra a vizsgaközpont által hitelesített, a tanuló nevére a képző szerv által a bizonylati albumban meghatározott módon kiállított vezetési karton, vagy az elektronikus vezetési karton jogosít. A vezetési gyakorlat tantárgy oktatása akkor minősül a közúti közlekedés szabályairól szóló rendelet szerinti oktatás szabályszerű végzésének, ha a vezetési kartont a szakoktató a bizonylati albumban előírt szabályok szerint vezeti – ideértve a gyakorlati foglalkozás kezdete és befejezése pontos idejének feljegyzését is – és a tanuló az egyes gyakorlati órák megkezdésekor és befejezésekor saját kezűleg aláírta.

[10] A törvényszék kiemelte, hogy a Kkt. maga nem határozza ugyan meg, hogy mi minősül a GKM rendeletben foglalt rendelkezések súlyos megsértésének, azonban a Kkt. 48. § (3) bekezdés a) pont 8. alpontja felhatalmazást ad a Kormánynak, hogy a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának általános szabályait rendeletben állapítsa meg. E felhatalmazás alapján a Kormány megalkotta a Korm. rendeletet, amely általános szabályként meghatározza, hogy a GKM rendelet – mint részletes szabályozást tartalmazó jogszabály – megsértése mely esetekben minősül súlyosnak, vagyis mikor kell alkalmazni a Kkt. 18. § (11) bekezdés f) pontjában meghatározott szankciót.

[11] A törvényszék nem állapította meg az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 2. § (1) bekezdésének sérelmét sem, miszerint a közigazgatási hatóság jogszabály felhatalmazása alapján, hatáskörét a jogszabály keretei között, rendeltetésszerűen gyakorolva jár el, mivel a Kkt. 18. § (11) bekezdés f) pontja törvényi szinten határozza meg az alkalmazandó szankciót. A törvényszék az indítványozónak a Btk. 1. § (1) bekezdésével és 2. § (2) bekezdésére hivatkozása tekintetében rögzítette, hogy az ezzel kapcsolatos érvelést érdemben nem vette figyelembe arra hivatkozással, hogy a jelenleg hatályos jogszabályok az alperes eljárásában a büntető anyagi jog szabályait nem rendelik alkalmazni.

[12] Az indítványozó felülvizsgálati kérelme alapján eljáró Kúria mint felülvizsgálati bíróság a 2025. április 17-én kelt, Kfv.V.35.135/2025/6. számú ítéletében hatályában fenntartotta a jogerős ítéletet. Az indítványozó felülvizsgálati kérelmében egyrészt azt kifogásolta, hogy a törvényszék nem alkalmazta a büntetés kiszabása során az enyhébb szabályozás visszaható hatályának elvét, másrészt azt, hogy nem törvény, hanem kormányrendelet határozza meg a szankció feltételeit.

[13] A Kúria ítéletének indokolásában rámutatott arra, hogy az indítványozó terhére rótt (és általa sem vitatottan megtörtént) jogszabálysértés kormányrendeleti szabályozása az eljárás megindítása után, azonban a közigazgatási határozat meghozatala előtt olyan tartalommal módosult, amely folytán a korábban súlyos jogszabálysértésnek minősített vezetési karton elvesztése enyhébb súlyú jogszabálysértésnek minősül, és mint ilyen, nem eredményezi mérlegelés és további feltételek vizsgálata nélkül a tevékenységi engedély visszavonását és a szakoktatói névjegyzékből való törlését.

[14] A közlekedési igazgatással összefüggő egyes közlekedési tárgyú kormányrendeletek módosításáról szóló 612/2023. (XII. 22.) Korm. rendelet átfogóan módosította a szakoktatói tevékenységgel kapcsolatos jogszabálysértések szankcionálásának szabályozását, és a fokozatosság jegyében nem tartotta fenn a szankció kötelező alkalmazását a vezetési karton elvesztésének esetére. A Kúria ítéletének indokolásában kiemelte, hogy a módosító jogszabály átmeneti rendelkezéseket nem tartalmazott.

[15] A Kúria – az Alkotmánybíróság határozataira hivatkozással – megállapította, hogy a közigazgatási szankciót tartalmazó szabályok anyagi jogi rendelkezések, ebből következően az indítványozó által elismert jogsértés idején hatályban lévő jogszabályok voltak alkalmazandók.

[16] A Kúria ítéletének indokolásában rögzítette azt is, hogy az indítványozó nem mutatta be a nulla poena sine lege elv érvényesíthetőségét a közigazgatási jogi szankciót illetően, továbbá ennek az elvnek téves tartalmat tulajdonított. A Kúria szerint ezen elv az elkövetéskor büntetéssel nem sújtandó cselekmény büntethetőségének tilalmát mondja ki. A Kúria – az Alkotmánybíróság, valamint az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára hivatkozással – rögzítette ugyan, hogy az elv alkalmazhatósága az ügy összes körülményeinek figyelembevétele mellett nem zárható ki a közigazgatási szankciók alkalmazásakor sem, azonban ennek az a feltétele, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága által kimunkált ún. Engel kritériumok szerinti vizsgálat azzal az eredménnyel járjon, hogy az adott szankció büntető jellegűnek minősül. A Kúria szerint a fenti kritériumoknak való megfelelésre az indítványozó keresetében nem hivatkozott, ennek megfelelően annak vizsgálata nem volt az elsőfokú bírósági eljárás tárgya, ezért a Kúria e körben érdemben nem foglalhatott állást. Mindemellett a Kúria hangsúlyozta, hogy a nulla poena sine lege elve a közigazgatási és bírósági eljárás során nem sérülhetett, mert a felperes által elismert jogsértés időpontjában az adott szabályszegésre az alperes által alkalmazott szankciót írták elő a jogszabályok.

[17] A Kúria ítélete indokolásában arra a következtetésre jutott, hogy az indítványozó keresetében megjelölt alapjogi, illetve alapelvi sérelmeket az elsőfokú bíróság helytállóan ítélte alaptalannak. A Kúria – az Alkotmánybíróság B) cikk (1) bekezdésére vonatkozó gyakorlata alapján – rögzítette, hogy az indítványozó foglalkozása gyakorolhatóságának feltételei, köztük a vezetési karton vezetésének szabályai előre megismerhetőek voltak, annak rendelkezései (köztük az elvesztésük esetére kilátásba helyezett szankció) kielégítették az észszerű előreláthatóság követelményeit. A Kúria ítéletének indokolása szerint a szankció alkalmazását a Kkt. írta elő, a törvény értelmezésére vonatkozó, a törvény felhatalmazása alapján megalkotott Korm. rendelet kiegészítő rendelkezéseket tartalmazott, ezért a jogszabályi hierarchia nem szenvedett sérelmet.

[18] A Kúria kitért arra is, hogy az alperes biztosította eljárása során a tisztességes közigazgatási eljárás törvényes garanciáit, a közigazgatási döntéssel szemben biztosított volt a jogorvoslat, a bíróság pedig az indítványozó kereseti hivatkozásait érdemben megvizsgálta és indokolási kötelezettségének is eleget tett.

[19] 3. Az indítványozó a Kúria döntésével szemben alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz, miután az Alkotmánybíróság a IV/907/2025. számú ügyben egyesbíróként eljárva visszautasította a jogerős bírói döntés elleni alkotmányjogi panaszt a folyamatban lévő felülvizsgálati eljárásra tekintettel.

[20] Az indítványozó álláspontja szerint a támadott bírói döntések, valamint az alapul szolgáló közigazgatási határozat sérti az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes hatósági eljáráshoz való jogot, a XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot, a (4) bekezdésében rögzített nulla poena sine lege elvet, valamint a (7) bekezdésében garantált jogorvoslathoz való jogot.

[21] Az indítványozó szerint jelen közigazgatási jogi ügyben az a kérdés merül fel, hogy irányadó-e a nulla poena sine lege alkotmányos elve, és ha igen, annak része-e az enyhébb jogszabály visszaható hatályának elve. Az indítványozó kifejtette, hogy álláspontja szerint ez a jogelv – az Emberi Jogok Európai Bíróságának következetes gyakorlata szerint – nemcsak a szigorúbb büntetés visszaható hatályának tilalmát foglalja magában, hanem azt is, hogy az enyhébb büntetésnek visszaható hatálya van. Ez az elv irányadó a jelen közigazgatási jogi ügyben is, mivel a közigazgatási szankció rendkívül súlyos, egzisztenciális büntetést jelentett számára: a szakoktatói engedélyének visszavonása de facto a foglalkozástól való eltiltását jelentette.

[22] Az indítványozó szerint az eljáró bíróságok nem voltak figyelemmel a nulla poena sine lege elv alkotmányos tartalmára akkor, amikor helybenhagytak egy olyan közigazgatási szankciót, amely egy már hatályon kívül helyezett jogszabály alapján tiltotta el az indítványozót a foglalkozása gyakorlásától.

[23] 1. Az Alaptörvény vonatkozó rendelkezései:

„XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”

„XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, észszerű határidőn belül bírálja el.

[…]

(4) Senki nem nyilvánítható bűnösnek, és nem sújtható büntetéssel olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog vagy – nemzetközi szerződés, illetve az Európai Unió jogi aktusa által meghatározott körben – más állam joga szerint nem volt bűncselekmény.

[…]

(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági vagy más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”

[24] 2. A Kkt. alkalmazott rendelkezése:

„18. § (11) Az iskolavezetői, a szakoktatói és a vizsgabiztosi tevékenység végzésére jogosító engedélyt a közlekedési hatóság visszavonja, felhívja a figyelmet arra, hogy a tevékenység ennek hiányában nem végezhető, továbbá az iskolavezetőt, a szakoktatót, a vizsgabiztost a névjegyzékből törli, ha:

f) az iskolavezetői, a szakoktatói és a vizsgabiztosi tevékenységre – a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló rendeletben – meghatározott rendelkezéseket súlyosan vagy ismételten megsérti.”

[25] 3. A Korm. rendelet alkalmazott rendelkezése:

„6. § (2d) A közlekedési hatóság a képző szerv engedélyét, az iskolavezető, a szakoktató engedélyét visszavonja, a vizsgabiztost a tevékenység végzésétől eltiltja, továbbá a képzőszervet, az iskolavezetőt, a szakoktatót és a vizsgabiztost a nyilvántartásból törli, ha a képző szerv, a szakoktató, az iskolavezető, a vizsgabiztos a jogszabályban meghatározott rendelkezéseket, előírásokat súlyosan vagy ismételten megsérti.

(2e) A (2d) bekezdésben meghatározott súlyos jogsértésnek kell tekintetni, ha […]

b) a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló miniszteri rendelet szerinti eljárás során a vizsga rendjét megzavarják, vagy a vezetési kartont elveszítették, […]”

[26] 4. A GKM rendelet alkalmazott rendelkezései:

„6. § (2) A vezetési gyakorlat tantárgyat szakoktatói felügyelet mellett lehet gyakorolni. A gyakorlásra a vizsgaközpont által hitelesített, a tanuló nevére a képző szerv által a »Bizonylati Albumban« meghatározott módon kiállított vezetési karton jogosít. A vezetési gyakorlat tantárgy oktatása akkor minősül a közúti közlekedés szabályairól szóló rendelet szerinti oktatásnak, ha a vezetési kartont a szakoktató a »Bizonylati Album«-ban előírt szabályok szerint kitöltötte és a tanuló az egyes gyakorlati órák megkezdésekor és befejezésekor – a gyakorlati foglalkozás kezdete és befejezése pontos idejének feljegyzése mellett – saját kezűleg aláírta.”

„3. számú melléklet a 24/2005. (IV. 21.) GKM rendelethez

[…]

3.5.1.1. A járművezetési gyakorlat oktatása csak a tanuló nevére kiállított, a vizsgaközpont által hitelesített vezetési karton birtokában kezdhető meg.”

[27] Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1) bekezdésében meghatározottak szerint elsőként az alkotmányjogi panasz befogadhatósága törvényi feltételeinek fennállását vizsgálta meg.

[28] 1. Az Abtv. 27. § (1) bekezdése szerint az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja alapján alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés a) az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és b) az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

[29] Az indítványozó megjelölte az indítványozói jogosultságát, valamint az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést: az Abtv. 27. §-ában foglalt hatáskörben kérte az Alkotmánybíróság eljárását.

[30] Az Abtv. 30. § (1) bekezdése alapján az alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül napon belül lehet írásban benyújtani. Az Ügyrend 32. § (4) bekezdése szerint, ha az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti határidőben benyújtott alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság a (3) bekezdés alapján utasította vissza, a Kúria felülvizsgálati eljárást lezáró határozatának kézbesítésétől számított, az Abtv. 30. § (1) bekezdésében meghatározott határidőn belül a (2) bekezdés szerinti alkotmányjogi panaszban sérelmezett döntés ellen ismételten benyújtható alkotmányjogi panasz. Ilyen esetben a (2) bekezdés szerinti alkotmányjogi panaszban sérelmezett bírói döntés mellett a Kúriának a felülvizsgálati eljárásban hozott határozatát is lehet támadni.

[31] A Kúria döntését az indítványozó 2025. június 19. napján vette át, az alkotmányjogi panaszt pedig július 14-én terjesztette elő, tehát a határidő megtartottnak tekinthető.

[32] Az Abtv. 52. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia, melynek részleteit az alkotmányjogi panasz tekintetében az (1b) bekezdés szabályozza. Az indítványozó megjelölte az Alkotmánybíróság által vizsgált bírói döntéseket [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont] és az Alaptörvény sérelmet szenvedett rendelkezéseit [Abtv. 52. § (1b) bekezdés d) pont]. További feltétel, hogy az indítvány részletes indokolást tartalmazzon, kifejtve az Alaptörvényben foglalt jog sérelmének mibenlétét [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont]. Az indítványozó az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdései tekintetében önálló – az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésének sérelmére vonatkozó indokolástól eltérő – indokolást nem adott elő, ezért ebben a tekintetben az indítvány érdemi elbírálásra alkalmatlan. Az indítványozó részletes, érdemi indokolást terjesztett elő ugyanakkor az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésének sérelmére, így az indítvány ebben a tekintetben megfelelt az Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont követelményének. Megállapítható az is, hogy az indítványozó kifejezetten kérte a vonatkozó bírói döntések megsemmisítését [Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pont].

[33] Az indítványozó saját ügyében járt el és saját Alaptörvényben biztosított jogának sérelmére hivatkozott a kifogásolt bírói döntésekkel összefüggésben, ezért érintettnek tekinthető. Megállapítható az is, hogy a Kúria felülvizsgálati eljárásban hozott ítélete az Abtv. 27. §-a értelmében az ügy érdemében hozott döntés, mellyel szemben további jogorvoslatnak nincs helye.

[34] 2. Az Abtv. 29. §-ában meghatározottak szerint az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának további feltétele, hogy az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel. E két feltétel alternatív jellegű, így az egyik fennállása önmagában megalapozza az Alkotmánybíróság érdemi eljárását {erről elsőként lásd: 3/2013. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [30]}.

[35] Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában nem foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésében foglalt nulla poena sine lege elv kiterjed-e a közúti közlekedési szakemberek ellenőrzése és szakfelügyelete körében kiszabott közigazgatási szankciókra. Ennek az alapjogként megfogalmazott, de a jogállamiságból is következő elvnek a büntetőjog területén kívüli érvényesülését az Alkotmánybíróság csupán részben érintette {Például 30/2014. (IX. 30. AB határozat, Indokolás [94]–[103]; 3033/2022. (I. 31.) AB határozat, Indokolás [15], [24]–[28]}.

[36] Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ügy alapvető alkotmányossági kérdést vet fel: vonatkozik-e a nulla poena sine lege elve a közúti közlekedési szakemberek ellenőrzése és szakfelügyelete körében kiszabott közigazgatási szankciókra.

[37] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Ügyrend 31. § (6) bekezdése alapján, a panasz befogadásáról szóló különálló döntést mellőzve, érdemben bírálta el.

[38] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.

[39] 1. Az Alkotmánybíróság a bírói döntések Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálata során először is fontosnak tartja rögzíteni alkotmányos jogállásából és az Alaptörvény erre vonatkozó rendelkezéseiből fakadó hatáskörének lényegét, illetve annak határait.

[40] Az Alkotmánybíróság a 3/2015. (II. 2.) AB határozatban rögzítette: „Az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvénynek ez a rendelkezése a bíróságok számára alkotmányos kötelezettségként írja elő, hogy ítélkező tevékenységük során a jogszabályokat az Alaptörvénnyel összhangban értelmezzék {ld. pl. 7/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [33] és 28/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [29]}. Ebből a kötelezettségből következik, hogy a bíróságnak a jogszabályok adta értelmezési mozgástér keretein belül azonosítania kell az elé kerülő ügy alapjogi vonatkozásait, és a bírói döntésben alkalmazott jogszabályokat az érintett alapjog alkotmányos tartalmára tekintettel kell értelmeznie.

[41] A bírói döntések alkotmányossági felülvizsgálatát lehetővé tevő alkotmányjogi panasz (Abtv. 27. §) az Alaptörvény 28. cikkének érvényesülését szolgáló jogintézmény. Ilyen panasz alapján az Alkotmánybíróság a bírói döntésben foglalt jogértelmezés Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja, azt, hogy a jogszabály alkalmazása során a bíróság az Alaptörvényben biztosított jogok alkotmányos tartalmát érvényre juttatta-e. Ha a bíróság az előtte fekvő, alapjogilag releváns ügy alapjogi érintettségére tekintet nélkül járt el, és az általa kialakított jogértelmezés nem áll összhangban e jog alkotmányos tartalmával, akkor a meghozott bírói döntés alaptörvény-ellenes” (Indokolás [17]–[18]).

[42] 2. Bár az indítványozó az alkalmazott jogszabályi rendelkezések Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panaszt nem terjesztett elő, ezért a vizsgálat a bírói döntések alaptörvény-ellenességének megítélésére korlátozódott, elengedhetetlen az alkalmazott jogszabályok ismertetése, kitérve a jogszabályi változásokra is. Az indítványozó ugyanis pont arra hivatkozott, hogy a közigazgatási hatóság már hatályon kívül helyezett jogszabályhelyek alapján szabta ki azt a súlyos szankciót az indítványozóval szemben, amely kiszabásának az adott magatartás miatt már nem lett volna helye.

[43] A Kkt. tartalmazza a közúti közlekedés alapvető feltételeinek, az abban résztvevő személyeknek és szervezeteknek a jogait és kötelezettségeit, amelynek részét képezi – a közlekedés biztonságának fokozása, a közlekedési kultúra növelése, a közlekedési szabályok és a helyes közlekedési magatartásformák megismertetése érdekében – a közúti közlekedés résztvevőinek nevelése, oktatása, szakképzése és utánképzése.

[44] A Kkt. 18. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a szakoktatói tevékenység engedélyköteles tevékenység, folytatásához a közlekedési hatóság engedélye szükséges. A képzést pedig a közlekedési hatóság ellenőrzi, valamint ellátja annak szakfelügyeletét. A közlekedési hatóság a (2) bekezdés szerinti iskolavezetői, a szakoktatói és a vizsgabiztosi tevékenység végzésére jogosultakról névjegyzéket vezet.

[45] A Kkt. 2021. január 1-je és 2023. június 25-e között hatályos 18. § (11) bekezdése szerint az iskolavezetői, a szakoktatói és a vizsgabiztosi tevékenység végzésére jogosító engedélyt a közlekedési hatóság visszavonja, felhívja a figyelmet arra, hogy a tevékenység ennek hiányában nem végezhető, továbbá az iskolavezetőt, a szakoktatót, a vizsgabiztost a névjegyzékből törli, ha: az iskolavezetői, a szakoktatói és a vizsgabiztosi tevékenységre – a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló rendeletben – meghatározott rendelkezéseket súlyosan vagy ismételten megsérti.

[46] Az egyes közlekedési tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi XL. törvény 1. § (1) bekezdése módosította a Kkt. 18. § (11) bekezdését, amelynek következtében a korábbi f) pont az e) pontba került a következő megszövegezéssel: „e) az iskolavezetői, a szakoktatói és a vizsgabiztosi tevékenységre – a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló rendeletben –, valamint az utánképzés-foglalkozásvezetői tevékenységre – a közúti járművezetők utánképzéséről szóló kormányrendeletben – meghatározott rendelkezéseket súlyosan vagy ismételten megsérti.” A 2023. évi XL. törvény előterjesztői indokolása azt emeli ki a részletes indokolásában, hogy az utánképzés foglalkozás vezetők tevékenységüket – a többi közlekedési szakemberhez hasonlóan – a közlekedési hatóság engedélye alapján végezhetik. A Kkt. 18. § (11) bekezdés szabályozása tehát a szakoktatók tekintetében tartalmilag nem változott.

[47] A Kkt. 18. § (11) bekezdése a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló rendeletre utal. A GKM rendelet 5. § (1) bekezdése előírja, hogy a képzést e rendelet mellékletei, valamint a közlekedésért felelős miniszter által kiadott tanterv szerint kell megtartani. A képzés és a vizsgáztatás során a képzési és vizsgáztatási tevékenység végzéséhez a közlekedésért felelős miniszter által előírt dokumentumokat (a bizonylati albumban szereplő nyomtatványokat) kell alkalmazni.

[48] A GKM rendelet 2022. november 1. és 2022. december 18. között hatályos 6. § (2) bekezdése szerint a vezetési gyakorlat tantárgyat szakoktatói felügyelet mellett lehet gyakorolni. A gyakorlásra a vizsgaközpont által hitelesített, a tanuló nevére a képző szerv által a „Bizonylati Albumban” meghatározott módon kiállított vezetési karton jogosít. A vezetési gyakorlat tantárgy oktatása akkor minősül a közúti közlekedés szabályairól szóló rendelet szerinti oktatásnak, ha a vezetési kartont a szakoktató a „Bizonylati Album”-ban előírt szabályok szerint kitöltötte és a tanuló az egyes gyakorlati órák megkezdésekor és befejezésekor – a gyakorlati foglalkozás kezdete és befejezése pontos idejének feljegyzése mellett – saját kezűleg aláírta.

[49] A GKM rendelet 3. számú melléklet 3.5.1. pontja alapján a járművezetési gyakorlat oktatása csak a tanuló nevére kiállított, a vizsgaközpont által hitelesített vezetési karton birtokában kezdhető meg. A közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzéséhez előírt dokumentumokról szóló Bizonylati Album 2020. január 21. és 2023. augusztus 23. között hatályos V. fejezet (17) bekezdése szerint a vezetési kartont a kiállítástól számított öt évig meg kell őrizni, ennek betartásáért a szakoktató vagy az iskolavezető felelős aszerint, hogy a vezetési karton nyilvántartó alapján a vezetési karton kinél van.

[50] A közlekedési hatósági jogalkalmazással összefüggő egyes közlekedési tárgyú miniszteri rendeletek módosításáról szóló 9/2022. (VIII. 1.) TIM rendelet 2022. december 19-től módosította a GKM rendelet 6. § (2) bekezdését. Ennek értelmében a vezetési gyakorlat tantárgy (ideértve a közúti közlekedési szakember képzés járművezetéssel járó oktatási óráit) szakoktatói felügyelet mellett gyakorolható abban az esetben, ha a tantervi és vizsgakövetelmények vezetési karton vagy elektronikus vezetési karton vezetését írja elő. A gyakorlásra a vizsgaközpont által hitelesített, a tanuló nevére a képző szerv által a bizonylati albumban meghatározott módon kiállított vezetési karton, vagy az elektronikus vezetési karton jogosít. A vezetési gyakorlat tantárgy (ideértve a közúti közlekedési szakember képzés járművezetéssel járó oktatási óráit) oktatása akkor minősül a közúti közlekedés szabályairól szóló rendelet szerinti oktatás szabályszerű végzésének, ha a) a vezetési kartont a szakoktató a bizonylati albumban előírt szabályok szerint vezeti – ideértve a gyakorlati foglalkozás kezdete és befejezése pontos idejének feljegyzését is – és a tanuló az egyes gyakorlati órák megkezdésekor és befejezésekor saját kezűleg aláírta, vagy b) az elektronikus vezetési kartont a szakoktató a bizonylati albumban előírt szabályok szerint vezeti és a tanuló az egyes gyakorlati órák megkezdésekor és befejezésekor az oktatás tényét a 38. § szerint akkreditált elektronikus vezetési karton rendszer segítségével igazolta.”

[51] A 9/2022. (VIII. 1.) TIM rendelet építette be a GKM rendelet 2. § (1) bekezdésének értelmező rendelkezései közé a vezetési karton fogalmát. Ennek értelmében vezetési karton a bizonylati albumban szereplő papíralapú nyomtatvány, amely a tanuló vezetési gyakorlat tantárgyból történő oktatásának bizonylata. Ugyanez a rendelet iktatta be a GKM rendelet 23. § (1) bekezdés b) cikkét 2022. december 19-i hatállyal, miszerint a szakoktató oktatás, valamint járműkezelési, rutin és forgalmi vizsgáztatás közben köteles magánál tartani a járművezetési gyakorlat tantárgy oktatásakor és a gyakorlati vizsgán a papíralapú vagy elektronikus vezetési kartont is. Ezt a (2) bekezdés szerint az ellenőrzés során az arra jogosult személynek be kell mutatni. Az egyes közlekedési tárgyú miniszteri rendeletek módosításáról szóló 11/2023. (VI. 23.) ÉKM rendelet ismét módosította a vezetési karton fogalmát. Ennek megfelelően a vezetési karton a bizonylati albumban szereplő nyomtatvány vagy elektronikus eszköz, amely a tanuló vezetési gyakorlat tantárgyból történő oktatásának bizonylata. Tehát a GKM rendelet tartalma abban a tekintetben nem változott, hogy a közúti közlekedés szabályairól szóló rendelet szerinti oktatáshoz megkövetelte a vezetési kartont, amelyet a tanulónak minden egyes gyakorlati óra megkezdésekor és befejezésekor alá kellett írni.

[52] A Korm. rendelet 2021. január 1. és 2023. december 27. között hatályos 6. § (2d) bekezdése szerint a közlekedési hatóság a képző szerv engedélyét, az iskolavezető, a szakoktató engedélyét visszavonja, a vizsgabiztost a tevékenység végzésétől eltiltja, továbbá a képzőszervet, az iskolavezetőt, a szakoktatót és a vizsgabiztost a nyilvántartásból törli, ha a képző szerv, a szakoktató, az iskolavezető, a vizsgabiztos a jogszabályban meghatározott rendelkezéseket, előírásokat súlyosan vagy ismételten megsérti. A (2d) bekezdésben meghatározott súlyos jogsértésnek kell tekinteni, ha a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló miniszteri rendelet szerinti eljárás során a vizsga rendjét megzavarják, vagy a vezetési kartont elveszítették.

[53] A közlekedési igazgatással összefüggő egyes közlekedési tárgyú kormányrendeletek módosításáról szóló 612/2023. (XII. 22.) Korm. rendelet 26. § (3) bekezdése beiktatta a Korm. rendelet 6. §-ába a (8) és (9) bekezdéseket, melyek szerint a közlekedési hatóság a képző szerv, az iskolavezető, a szakoktató engedélyét visszavonja, a vizsgabiztost a tevékenység végzésétől eltiltja, továbbá a képző szervet, az iskolavezetőt, a szakoktatót és a vizsgabiztost a nyilvántartásból törli, ha a képző szerv, a szakoktató, az iskolavezető, valamint a vizsgabiztos a jogszabályban meghatározott rendelkezéseket, előírásokat súlyosan vagy ismételten megsérti. A (8) bekezdés szerinti súlyos jogsértésnek kell tekinteni többek között, ha a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló miniszteri rendelet szerinti eljárás során a vizsga rendjét megzavarják [b) pont]; az ott megjelöltek a képző szervvel, az iskolavezetővel, a szakoktatóval, a vizsgabiztossal szemben a közlekedési hatóság két éven belül három alkalommal véglegessé vált határozatában jogsértést állapított meg [e) pont].

[54] A hatósági jogalkalmazást elősegítő egyes közlekedési tárgyú kormányrendeletek módosításáról szóló 251/2024. (VIII. 22.) Korm. rendelet 43. § (3) bekezdése 2024. augusztus 30-tól módosította a Korm. rendelet 6. § (10) bekezdését, mely szerint az engedély (9) bekezdés a) és e) pontjain alapuló visszavonása esetén a tevékenység ismételt megkezdése nem engedélyezhető a visszavonást kimondó határozat véglegessé válásától számított 5 évig. A tevékenység ismételt megkezdése tekintetében nem vehető figyelembe azon végleges döntésben meghozott marasztalás, amelynek alapját képező jogsértés a tevékenység ismételt megkezdéséhez kapcsolódó névjegyzékbe vétel iránti kérelem benyújtásának vagy elbírálásának időpontjában már nem minősül súlyos jogsértésnek.

[55] A Korm. rendelet tehát – a 11/2023. (VI. 23.) ÉKM rendelet által módosított vezetési karton fogalmával összhangban, miszerint az a bizonylati albumban szereplő nyomtatvány vagy elektronikus eszköz – nem tartotta fenn a súlyos jogsértés önálló, kifejezetten nevesített eseteként a vezetési karton elvesztését. A 251/2024. (VIII. 22.) Korm. rendelet pedig – a súlyos jogsértés eseteinek változásához igazodva – kivételt tesz a tevékenység ismételt engedélyezésére előírt 5 éves határidő alól azokban az esetekben, amikor a marasztalás a korábbi jogszabályok alapján minősült súlyos jogsértésnek.

[56] 3. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában azért támadta az eljáró bíróságok döntéseit, mert azok álláspontja szerint nem voltak figyelemmel a nulla poena sine lege elv alkotmányos tartalmára akkor, amikor helybenhagytak egy olyan közigazgatási szankciót, amely egy már hatályon kívül helyett jogszabály alapján rendelte el a szakoktatói tevékenység végzésére jogosító engedélyének visszavonását, valamint törölte őt a névjegyzékből. Az indítványozó szerint ez a közigazgatási szankció büntető jellegű, ezért vonatkozik rá a nulla poena sine lege elve, amelynek része az enyhébb jogszabály visszaható hatályának elve is.

[57] A törvényszék megállapította, hogy – a Jat. 15. § (2) bekezdés a) pontja alapján – a jogsértés elkövetésekor hatályos jogszabályokat kellett alkalmazni. A törvényszék rögzítette, hogy a Kkt. maga nem határozta meg ugyan azoknak a súlyos jogsértéseknek a körét, amelyek esetében a közlekedési hatóság a szakoktatói engedély visszavonását és a névjegyzékből való törlést rendel el, de a Kkt. 48. § (3) bekezdés a) pont 8. alpontja felhatalmazást adott erre a Kormánynak, a Korm. rendelet pedig a GKM rendeletben meghatározott rendelkezések súlyos megsértése eseteként tartalmazta a vezetési karton elvesztését. A törvényszék a fentiek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a Kkt. törvényi szinten határozta meg az alkalmazandó szankciót. A törvényszék az indítványozónak a nulla poena sine lege elvre hivatkozását ezen túlmenően nem vette figyelembe arra hivatkozással, hogy az alperes eljárásában a büntetőjog szabályai nem alkalmazandók.

[58] A Kúria ítéletének indokolásában megállapította, hogy az indítványozó nem mutatta be a nulla poena sine lege elv érvényesíthetőségét a közigazgatási jogi szankciót illetően, továbbá ennek az elvnek téves tartalmat tulajdonított. A Kúria szerint ezen elv az elkövetéskor büntetéssel nem sújtandó cselekmény büntethetőségének tilalmát mondja ki. A Kúria – az Alkotmánybíróság, valamint az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára hivatkozással – rögzítette ugyan, hogy az elv alkalmazhatósága az ügy összes körülményeinek figyelembevétele mellett nem zárható ki a közigazgatási szankciók alkalmazásakor sem, azonban ennek az a feltétele, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága által kimunkált ún. Engel kritériumok szerinti vizsgálat azzal az eredménnyel járjon, hogy az adott szankció büntető jellegűnek minősül. A Kúria szerint a fenti kritériumoknak való megfelelésre az indítványozó keresetében nem hivatkozott, ennek megfelelően annak vizsgálata nem volt az elsőfokú bírósági eljárás tárgya, ezért a Kúria e körben érdemben nem foglalhatott állást. Mindemellett a Kúria hangsúlyozta, hogy a nulla poena sine lege elve a közigazgatási és bírósági eljárás során nem sérülhetett, mert a felperes által elismert jogsértés időpontjában az adott szabályszegésre az alperes által alkalmazott szankciót írták elő a jogszabályok.

[59] Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 27. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörének keretei között mindenekelőtt abban az általános kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a közúti közlekedési szakemberek ellenőrzése és szakfelügyelete körében kiszabott szankciókra vonatkozik-e a nulla poena sine lege elve, ezek a szankciók büntetőjogi jellegűnek minősülnek-e.

[60] Az Alkotmánybíróság a 30/2014. (IX. 30.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) áttekintette az Emberi Jogok Bíróságának gyakorlatát (Indokolás [30]–[34]), kiemelve a Kúria ítéletében is hivatkozott ún. Engel kritériumokat: „A Bíróság több határozatában értelmezte az Egyezmény 6. Cikkének 1. bekezdésében foglalt »büntetőjogi vádak« fordulatot. Az Engel és társai kontra Hollandia {[PS] (5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72) 1976. június 8.} ügyben hozott ítéletében kifejtette, hogy a vád »büntetőjogi« természetének megítélése során kiindulási pontként figyelembe veszi, hogy a vizsgált jogellenes cselekményt az érintett részes állam nemzeti joga bűncselekménynek minősíti-e. Ez azonban nem döntő körülmény: a jogellenes cselekmény természetének nagyobb a jelentősége, miként a kiszabott büntetés súlyának is (80–83. bekezdés, ún. Engel kritériumok). Az utóbbi két feltétel nem szükségképpen konjunktív, hanem alapvetően vagylagos, elég csupán, ha az egyik alapján megállapítható a büntetőjogi jelleg. De adott esetben a két körülmény együttes értékelése is vezethet valamely szankció »büntetőjogi« minősítéséhez. Ezt a felfogását a Bíróság több későbbi ítéletében is megerősítette.”

[61] Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban áttekintette a kérdéskört érintő korábbi gyakorlatát is: „A 898/B/1996. AB határozatában kiemelte, hogy az Alkotmány 57. § (4) bekezdése a »bűncselekményekről szóló jogi szabályozásra vonatkozik, alapvetően a büntetőjogra irányadó alkotmányos tételt fogalmaz meg. Az Alkotmánybíróság gyakorlata azonban – az Európai Emberi Jogi Bíróság ítélkezési gyakorlatával összhangban – kiterjesztően értelmezi az Alkotmány 57. §-ának a büntetőjogra vonatkozó rendelkezéseit. A 63/1997. (XII. 11.) AB határozat rámutatott arra, hogy a szabálysértésnek minősülő cselekmények egy része közigazgatás-ellenes természetű, másik része az emberi együttélés általános szabályait sértő, kriminális jellegű, és ez utóbbiakra hozott szabálysértési rendelkezések lényege a büntetőjoggal rokon. Ezért az Alkotmánybíróság a szabálysértések jogi szabályozására is alkalmazta az Alkotmány 57. §-át (ABH 1997, 365, 367–370.). Ennek a gyakorlatnak megfelelően az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is indokoltnak tartotta a szabálysértés jogi szabályozásának az Alkotmány 57. § (4) bekezdése alapján történő elbírálását.« (ABH 2002, 757, 759.) Egy későbbi döntésében az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy ez az alapjog nem terjeszthető ki korlátlanul, s ezért nem vonható a »büntetések« körébe a jövedéki bírság mint adójogi (közigazgatási) szankció. (398/B/2007. AB határozat, ABH 2007, 2180, 2183–2184.)” (Indokolás [94]–[95]).

[62] Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az adott esetben kiterjesztette az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésében foglalt elvek alkalmazhatóságát versenyjogi ügyekre (Indokolás [103]). Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy „[a] jogállamiság [B) cikk (1) bekezdése] részét képező jogbiztonság elve megköveteli az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát, az egyes normák egyértelműségét. Ebből fakadóan a jogszabály szövegének értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat kell hordoznia {3200/2013. (X. 31.) AB határozat, Indokolás [9]}. Emellett a jogbiztonság elvéből vezethető le a visszaható hatályú jogalkotás tilalma is, amelynek magját a jogalkotási törvényben is megfogalmazott tilalom adja, miszerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. A következetes alkotmánybírósági gyakorlat értelmében továbbá valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell {10/2014. (IV. 4.) AB határozat, Indokolás [15]}. Ezeknek a jogalkotóval szemben megfogalmazott elvárásoknak a versenyjogi tényállások és jogkövetkezmények törvényi megfogalmazása során kell elsősorban érvényesülniük, az előreláthatóság és a kiszámíthatóság ugyanakkor a jogalkalmazók irányában is alkotmányos elvárás a jogi normák értelmezése során (Alaptörvény 28. cikk)” (Indokolás [106]).

[63] Az Alkotmánybíróság szerint „[a]z alapjogként megfogalmazott nullum crimen/nulla poena sine lege elve a jogbiztonság fent ismertetett tartalmi elemeinek magasabb szintű érvényesülését jelenti elsősorban a büntetőjog területén. A 16/2014. (V. 22.) AB határozatban kifejtett érvelés szerint: »A jogbiztonság követelményéből kiolvasható visszaható hatályú jogalkotás korlátozott lehetőségéhez hasonló alapjogi mércét határoz meg az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésében rejlő visszaható hatályú büntetőjogi jogalkotás tilalma. [...] A nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elveket megfogalmazó alkotmányos szabály a jogállamok egyik legnagyobb múltra visszatekintő garanciáját jeleníti meg: az állami büntetőhatalom gyakorlásának korlátját és gyakorolhatóságát övező feltételek előre megismerhetőségének követelményét. Ebből az is következik, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdéséből fakadó követelmények, így a visszaható hatályú büntetőjogi jogalkotás és jogalkalmazás tilalmának védelmi körébe tartozik a büntetőjog valamennyi olyan szabálya, amely az egyéni büntetőjogi felelősség megállapítása szempontjából jelentős.« (Indokolás [33]) Korábbi döntéseiben az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy a büntetőjogi legalitás részét képező nullum cirmen sine lege és a nulla poena sine lege elvek nem egyszerűen azt jelentik, hogy a bűncselekményt törvényben kell tiltani és törvényben kell büntetéssel fenyegetni, hanem általában azt követelik meg, hogy a büntetőjogi felelősségre vonásnak, az elítélésnek a megbüntetésnek kell törvényesnek és törvényen alapulónak lennie [először: 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 277, 86., hasonlóan: 35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310.; 32/2008. (III. 12.) AB határozat, ABH 2008, 325, 333.; 1464/B/2007. AB határozat, ABH 2011, 1778, 1789.]” (Indokolás [107]).

[64] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a közúti közlekedési szakemberek ellenőrzése és szakfelügyelete körében kiszabott közigazgatási szankciók tekintetében – a szankció súlyának függvényében – nem zárható ki általánosan az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésében foglalt nulla poena sine lege elv alkalmazhatósága. A versenyjogi jogsértések szankcionálásához hasonlóan ezekben az ügyekben is követelmény a tilalmazott magatartások és a megvalósításuk miatt járó következmények észszerű előreláthatósága. Az Abh. szerint „[e]z nem csupán az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdéséből, vagyis a jogállamiság és jogbiztonság elvont elvéből levezethető visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma és a normavilágosság követelménye által kijelölt módon, hanem alapjogként illeti meg az eljárás alá vont vállalkozásokat. Ez nem jelenti egyben a büntetőjogi legalitás mint alkotmányos elv egészének kiterjesztését a versenyjogi jogsértésekre, és nem kívánja meg azt sem, hogy XXVIII. cikk (4) bekezdése a tulajdonképpeni büntetőjoggal teljesen azonos szinten érvényesüljön a versenyjog területén” (Indokolás [108]).

[65] Az Alkotmánybíróság a 3080/2019. (IV. 17.) AB határozatban az alkotmányjogi panasz eljárással érintett ügyben – a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 130/A. § (3) bekezdésének figyelembevételével elrendelt – Gyvt. 72. § (1) bekezdése szerinti ideiglenes hatályú elhelyezést az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdése szerinti büntetésnek. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „[a] Gyvt. célja, hogy megállapítsa azokat az alapvető szabályokat, amelyek szerint az állam, a helyi önkormányzatok és a gyermekek védelmét ellátó természetes és jogi személyek, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezetek meghatározott ellátásokkal és intézkedésekkel segítséget nyújtsanak a gyermekek törvényben foglalt jogainak és érdekeinek érvényesítéséhez, a szülői kötelességek teljesítéséhez, illetve gondoskodjanak a gyermekek veszélyeztetettségének megelőzéséről és megszüntetéséről, a hiányzó szülői gondoskodás pótlásáról, valamint a gyermekvédelmi gondoskodásból kikerült fiatal felnőttek társadalmi beilleszkedéséről (Gyvt. 1. §). A Gyvt. rendelkezései, ekként az ideiglenes hatályú elhelyezés is a gyermekek védelmét szolgálja, nem pedig egy, a szülőkkel szemben alkalmazható, a szülők jogkövető magatartásának kikényszerítését célzó retorzív intézkedés” (Indokolás [38]).

[66] Az Alkotmánybíróság a 3045/2017. (III. 20.) AB határozatban arra a következtetésre jutott, hogy az adóregisztrációs eljárás nem a büntető jogalkotás vagy jogalkalmazás területére esik, az adóregisztrációs eljárásban az adóhatóság adószámról dönt, ezért megállapította, hogy az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 24/C. § (2) bekezdése – az indítványban felhozott érvek alapján – nem áll összefüggésben az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésével.

[67] Az Alkotmánybíróság a 3325/2020. (VIII. 5.) AB határozatban abból indult ki – a 30/2014. (IX. 30.) AB határozatra hivatkozással –, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésének büntetőjogon kívüli alkalmazási köre ugyanakkor nem korlátlan, azt az alkalmazásra kerülő szankció súlya jelöli ki. A konkrét ügyben megállapította, hogy „az adóhatóság által kiszabott, az adóhiány 1%-ának megfelelő, 128 000 forint összegű adóbírság nem tekinthető olyan súlyú szankciónak, amely az Abtv. 27. § szerinti eljárásban a XXVIII. cikk (4) bekezdése hatálya alá tartozna” (Indokolás [17]).

[68] A közlekedési szakemberek ellenőrzése és szakfelügyelete körében kiszabott közigazgatási szankciók, különösen a szakoktatói tevékenység végzésére jogosító engedély visszavonása és a szakoktatói névjegyzékből való törlés során – a szankció súlyossága mellett – nem hagyható figyelmen kívül, hogy a Kkt. a közlekedés biztonságának fokozása, a közlekedési kultúra növelése, a közlekedési szabályok és a helyes közlekedési magatartásformák megismertetése érdekében tette rendszeressé a közúti közlekedés résztvevőinek nevelését, oktatását, szakképzését és utánképzését. Ezért a Kkt. 18. § (2) bekezdése szerint a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek tanfolyamai, illetve szaktanfolyami képzése, továbbképzése és utánképzése a közlekedési hatóság engedélye alapján végezhető, az iskolavezetői, a szakoktatói és a vizsgabiztosi tevékenység folytatásához pedig a közlekedési hatóság engedélye szükséges. A tanfolyami és szaktanfolyami képzést, továbbképzést és utánképzést a közlekedési hatóság ellenőrzi, valamint ellátja annak szakfelügyeletét. A közlekedési hatóság az iskolavezetői, a szakoktatói és a vizsgabiztosi tevékenység végzésére jogosultakról névjegyzéket vezet.

[69] A GKM rendelet 17. §-a szerint közúti járművezető képzést csak közúti járművezetői szakoktató engedéllyel és érvényes közúti járművezetői szakoktatói igazolvánnyal rendelkező, névjegyzékbe vett személy végezhet. A névjegyzékbe felvett, valamint továbbképzés esetén vizsgakötelezettségét sikeresen teljesített szakoktatónak a közlekedési hatóság a vizsga letételétől számított két évig hatályos elektronikus szakoktatói igazolványt ad ki. A szakoktatónak kétévente továbbképzésen kell részt vennie és ezt követően sikeres vizsgát kell tennie. A szakoktatói engedély kiadásának feltételét képezi, hogy a szakoktatói tevékenységtől való eltiltás vagy törlés hatálya alatt nem áll a jelentkező és a közlekedési hatóság a szakoktatói tevékenység végzésére vonatkozó előírások súlyos megszegése miatt végleges határozatban az engedélyezési kérelem benyújtását megelőző 2 éven belül nem marasztalta el [(5) bekezdés b) és e) pont]. Tehát a szakoktató eleve csak két évig hatályos szakoktatói igazolvánnyal rendelkezik, ezt követően továbbképzésen kell részt vennie és sikeres vizsgát kell tennie. Ezzel összhangban a szakoktatói tevékenység végzésére vonatkozó előírások súlyos megszegése miatti marasztalás esetén 2 éven belül nem lehet benyújtani az engedélyezési kérelmet.

[70] A közúti közlekedési szakemberek ellenőrzése és szakfelügyelete körében kiszabott közigazgatási szankció, jelen esetben a szakoktatói tevékenység végzésére jogosító engedély visszavonása, valamint a szakoktatói névjegyzékből való törlése nem tekinthető a szoros értelemben vett büntetőjogi vád elbírálására irányuló eljárásnak, emiatt – a közigazgatási szankció büntető jellege ellenére – nem támaszthatók ugyanolyan szigorú követelmények, mint a tulajdonképpeni büntetőeljárások tekintetében. Ezt követően az Alkotmánybíróság megvizsgálta a panaszban állított konkrét sérelmek tekintetében a kifogásolt bírói döntéseket.

[71] Az Alkotmánybíróság először is hangsúlyozza, hogy nem tartozik hatáskörébe a jogviták elbírálása, az alkalmazandó jog kiválasztása és a jogszabályok értelmezése, mert ez elsősorban az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése alapján ítélkezési feladatokkal megbízott bíróságokra tartozik. Az Alkotmánybíróság feladatai ott kezdődnek, ahol az Alaptörvény 28. cikkének megfelelően a jogszabályok bírói jogértelmezéssel kibontott tartalmának Alaptörvénnyel való összhangjáról kell dönteni. Ennek megfelelően jelen ügyben a testületnek abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az eljáró bíróságok figyelembe vették-e az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésben foglalt nulla poena sine lege elv tartalmát.

[72] 4. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdése a következőképp rendelkezik: „Senki nem nyilvánítható bűnösnek, és nem sújtható büntetéssel olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog vagy – nemzetközi szerződés, illetve az Európai Unió jogi aktusa által meghatározott körben – más állam joga szerint nem volt bűncselekmény.”

[73] Az Alkotmánybíróság legutóbb a 3033/2022. (I. 31.) AB határozatban a veszélyhelyzeti kormányzás idején bevezetett szabálysértések tekintetében vizsgálta az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésének sérelmét. Az Alkotmánybíróság megerősítette a korábbi gyakorlatát, miszerint „[a] nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elveket megfogalmazó alkotmányos szabály a jogállamok egyik legnagyobb múltra visszatekintő garanciáját jeleníti meg: az állami büntetőhatalom gyakorlásának korlátját és gyakorolhatóságát övező feltételek előre megismerhetőségének követelményét. Ebből az is következik, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdéséből fakadó követelmények, így a visszaható hatályú büntetőjogi jogalkotás és jogalkalmazás tilalmának védelmi körébe tartozik a büntetőjog valamennyi olyan szabálya, amely az egyéni büntetőjogi felelősség megállapítása szempontjából jelentős” {16/2014. (V. 22.) AB határozat, Indokolás [33]}. E határozat kimondta azt is, hogy a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elvek által nyújtott védelem nem szűkíthető le a büntetőjog különös részi törvényi tényállás elemeire és az abban foglalt büntetési tételekre, hanem felöleli a büntetőjogi felelősségre vonás valamennyi releváns szabályát. Az Alkotmánybíróság gyakorlata egyértelmű a tekintetben is, hogy ezek az elvek a szabálysértésekre is kiterjednek {a 63/1997. (XII. 11.) AB határozat álláspontját megerősítette: 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [94]}. Bár az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdése szöveg szerint csak az új bűncselekmény megállapításának és a büntetés súlyosításának a tilalmát tartalmazza, az alkotmánybírósági gyakorlat egyértelmű abban a kérdésben, hogy a visszaható hatály tilalma mellett az elbíráláskori enyhébb szabály alkalmazásának a követelménye is a jogállamiságból fakad {A korábbi Alkotmány hatálya alatt meghozott 11/1992. (III. 5.) AB határozattal egyező megállapítást tesz a 38/2012. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [33], illetve utal rá a 3046/2017. (III. 20.) AB határozat, Indokolás [42]}” (Indokolás [20]–[21]).

[74] Az Alkotmánybíróság – a korábbi gyakorlat megerősítését követően – rögzítette, hogy „[a]z Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése értelmében az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Az Alkotmánybíróság ezért vizsgálta, hogy a nullum crimen et nulla poena sine lege elvek alkotmányos szintű rögzítésének mi a célja: milyen, és mire vonatkozó garanciát biztosítanak a jogrendszerben. A büntetőjogi garancia elsődleges, nemzetközi szerződésekben is biztosított célja a jogbiztonság. Csak az felel meg a jogállami feltételeknek, ha az érintettek előre (a cselekmény elkövetését megelőzően) tudhatják, hogy milyen cselekmények minősülnek bűncselekménynek, illetve hogy azok elkövetése esetén milyen büntetéssel kell számolniuk. Erre tekintettel az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdéséből az következik, hogy mind a visszaható hatályú jogalkotás, mind a visszaható hatályú jogalkalmazás tilos a büntetőjog, és tágabban a „bűnügyi jogok” területén. A garancia másik eleme, az enyhébb elbíráláskori szabály alkalmazásának követelménye abból ered, hogy a büntetőjogi szabályok érintettre nézve kedvező, dekriminalizációs hatásai kiterjedjenek az elkövetőre. Ha a büntetőpolitika alakulása folytán a jogalkotó már nem tekinti a cselekményt bűncselekménynek, vagy azt kisebb mértékű büntetéssel fenyegeti, az elkövetőnek ne a korábbi, szigorúbb büntetéssel kelljen számolnia” (Indokolás [24]–[26]). Az Alkotmánybíróság a konkrét ügyben megállapította, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésében rögzített garanciarendszer egyik eleme sem sérült.

[75] A jelen alkotmányjogi panasz eljárás alapjául szolgáló egyedi ügyben a törvényszék a Kkt., a Korm. rendelet, valamint a GKM rendeletnek a cselekmények elkövetésekor hatályos változata alapján megállapította, hogy a Kkt. törvényi szinten határozta meg az alkalmazandó szankciót, a Kkt. felhatalmazása alapján alkotott Korm. rendelet pedig meghatározta, hogy a GKM rendelet – mint részletes szabályozást tartalmazó jogszabály – megsértése mely esetekben minősül súlyosnak. A törvényszék tehát jelentőséget tulajdonított annak, hogy az indítványozó a cselekményének megvalósítása idején tudhatta, hogy a vezetési kartonnak mi a szerepe a közúti közlekedés szabályairól szóló rendelet szerinti oktatás szabályszerű végzése során, és tisztában kellett lennie azzal is, hogy a GKM rendelet súlyos megsértése milyen szankcióval jár. Hasonlóképpen a Kúria is rögzítette, hogy az indítványozó foglalkozása gyakorolhatóságának feltételei, köztük a vezetési karton vezetésének szabályai megismerhetőek voltak, annak rendelkezései – beleértve az elvesztése esetére kilátásba helyezett szankciót – kielégítették az észszerű előreláthatóság követelményeit. Az eljáró bíróságok tehát figyelembe vették az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdéséből következő garancia első elemét. Az indítványozó – a releváns rendelkezések megfogalmazásából, a bíróságok által nyújtott értelmezést is figyelembe véve – megtudhatta, hogy mely cselekmények és mulasztások minősülnek súlyos jogsértésnek és vonják maguk után a szakoktatói engedély visszavonásának és névjegyzékből való törlés jogkövetkezményét.

[76] Az enyhébb elbíráláskori szabály alkalmazásának a követelménye azért nem sérült, mert az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdéséből nem következik az, hogy a fokozatosság bevezetése az érintettre nézve biztosan kedvező változást jelentett volna. A 612/2023. (XII. 22.) Korm. rendelet módosítása nyomán a Korm. rendelet (9) bekezdés e) pontja a súlyos jogsértés feltételeként két éven belül három alkalommal véglegessé vált határozatában megállapított jogsértést követel meg. A vezetési karton elvesztése azonban továbbra is a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló rendelet, azaz a GKM rendelet sérelmének tekinthető. Abból, hogy a jogalkotó fokozatosságot vezetett be, önmagában nem következik az enyhébb elbírálás. Az eljáró bíróságok tehát nem sértették meg az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdéséből következő másik garanciát sem.

[77] 5. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a kifogásolt bírói döntések nem sértik az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdését, ezért az indítványt elutasította.

Budapest, 2026. március 24.

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/2341/2025.